【内容摘要】立足于“海派经济法”理论体系，择取市场秩序规制、国有经济参与、涉外经济管制、市场运行监管四个视角形成“四维视域”，对于临港新片区政府职能权限进行多元分析与界定更具合理性。在此基础上，坚持以法治性原则为核心，公共性、中立性、创新性和效率性原则为指引，将推动临港新区政府限权规则实现由抽象向具体转变的一次飞跃。

【关键词】上海临港新片区  有限型政府  四维视域

□季洁

上海自贸区临港新片区作为更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，其以区域范畴为载体调整政府与市场、政府与市场主体、各市场主体间的价值分配，并试图搭建起一个兼容并蓄的、精巧的制度结构，促使国内外市场主体在区域内实现行为初衷。在这过程中，临港新片区的定位是一种政策尝试，更是一种制度创新，其致力于打破当前制度的瓶颈与障碍，促进政府决策对于市场敏感度的提升，以推动由“全能政府”向“有限政府”的管理理念转变。

其中政府职能权限之延展终将着眼于政府中“机构—部门—人员”行为的选择与界限，其本质是一个平衡利益、规范行为的逻辑进路，通过界定行权原则、勾勒权限更有助于廓清行为选择，将政府、政府中的人员行为控制于明确、清晰的视线之中。在这一课题中，最为重要且基础的问题正是从何种视角奠定职权原则、提出行权策略、检验区域市场，其间将不断经历着由原则的模糊性向制度的具体性的转变与提升。

一、何为“四维视域”？

“四维视域”立足于“海派经济法”理论，是结合临港新片区的区域特征对该理论体系中五条分支的进一步择取。“四维视域”具体包含：市场秩序规制、国有经济参与、涉外经济管制、市场运行监管四个视角，其根据政府在市场环境中的调整对象的差异性，并结合新片区作为特定区域所具有的特性，较为全面地涵盖了政府在新片区中所面对的市场环境与管理生态。

申言之，市场秩序规制强调构建起自由竞争、有序运行的市场秩序，将政府权力的利刃指向制造垄断、不正当竞争的市场行为；国有经济参与则将政府这一主体置于与国有企业的互动关系之中，要求政府落实“经济管理者”与“国有资产所有者”相分离的职权界限；涉外经济管制关注到临港新片区市场中涉外因素可能对于国家经济秩序安全的冲击，并以此为着眼点部署政府权力边界；市场运行监管着眼于市场运行的整体态势并贯穿市场经济活动的始终，即包括事前准入监管、同步监管、事后监管。

二、限权之基本原则

基本原则从更高视野统领限权行为与规则制定，是秩序对新片区自由化要求的根本遵循。相对于“四维视域”从具体路径视角进行延伸，基本原则则是从抽象层面为具体规则提供抽丝剥茧的原点。为顺应《中国自由贸易试验区临港新片区总体方案》、《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管理办法》中对于新片区的职能定位和市场环境建设要求，新片区政府职能行使应遵从公共性、创新性、中立性、效率性和法治性原则。

五项原则并非完全处于并重地位，其中法治性原则在五项原则中起基础性作用，完善的法治环境为片区政府、市场各主体的行为选择提供了基本的成本判断准则；创新性原则是新片区政府管理升级的必然选择；中立性原则着眼于新片区国际化市场环境而言，通过保持政府行为的中立进一步促进新片区市场环境的公平；公共性原则要求政府担当起经济学中“灯塔”供给者，致力于新片区公共产品的提供；效率性原则顺应了高速运转的世界经济市场，提高行政审批、监管效率，为域内外主体创造更加便捷的规则体系。

三、“四维视域”下之行权路径

坚持以法治性原则为基础，辅以公共性、创新性、中立性、效率性原则的要求，沿“四维视域”对临港新片区政府职能权限进行条分缕析，从而形成“机构—部门—人员”行权路径的体系化构建。

（一）市场秩序规制角度

临港新片区政府应以打破和防止不合理的市场个体集聚为限行使权力，杜绝以非公开违规形式将行政资源配置予个别市场主体，抑或形成行政性垄断。同时，为顺应新片区国际化市场的场域要求，对不正当竞争与垄断行为的判断标准应逐渐与国际标准、商业准则等进行贴合，避免造成规则的不确定性，从而给行政权力的越权创造空间。

（二）国有经济参与角度

鉴于国有企业存在公益性与营利性的区分，新片区政府权力限制应与之相适应。对于公益性国有企业应以社会福利最大化为导向，充分发挥政府这一“公共产品供给者”的角色作用，追求社会公平，弥补市场缺陷；对于营利性国有企业，政府应严格贯彻中立性原则，不强力介入市场机遇的划分，给予市场主体公平竞争的环境。

（三）涉外经济管制视角

维护我国国家经济安全是新片区政府第一要务，并在此基础上保障涉外经济主体与域外市场参与者的合法利益。在此要求下，公共性原则要求新片区政府为域外市场参与者创造基本的准入空间和基础设施，便利交易；效率性原则要求新片区政府继续推进由实质审查向形式审查的商事登记制度，协调好“宽与严”的关系。

（四）市场运行监管层面

新片区实行市属市管、精简高效的管理模式，其行政监管权力的来源具有特殊限定，其应来源于特定法律、法规的授权，或者来源于权力机关或上级行政机关专门决议的授权，即“特别授权”。应保障以“授权”为前提对市场参与主体进行监管，从根本上确保政府职能不越权、不缺位。

四、畅想：政府权限的两面性反思

政府权限的边界是一个动态调整的可塑机制，其并非完全静止抑或保持固化。在合理的权力限度之外引入政府治理的动力因素，可避免“不作为”与“软抵抗”的情况发生。该种动力因素包含于一个平衡体系之中，既包括对于个体的问责机制和考评机制，同样应具有激励机制等正向促进举措。故而，临港新片区政府权限之边界既强调权力的法定禁止，同时注重边界的合理调整，并最终维持在一个动态、适当的状态之下。