【内容摘要】在家政服务人员数量庞大的上海，加强家政服务业失信监管，纠正家政服务领域失信现象势在必行。笔者调研了监管部门、行业协会与家政服务企业等三类机构，走访了家政服务人员、消费者、专家、律师四类个体，借此厘清上海市现有家政服务失信监管体系与落实情况，并借鉴国内外成功经验以为完善家政服务业失信监管体制提出可行性建议，力求解决信息披露需求与隐私保护需要间的矛盾，为民生工程贡献一份力量。
【关键词】家政服务人员 失信监管 溯源系统 执行困境
□侯小茗 黄荣 熊吉琛 程梦琳 周嘉吉
在家政服务成为越来越多家庭刚性需求的当下，“劣迹保姆”的监管难题越发阻碍了家政行业的健康发展。虽然，家政服务行业发展迅猛的上海地区已将家政服务行业纳入重点民生工程，并在全国范围内率先探索“家政服务从业人员登记注册证”管理体系。但是，笔者在调研中发现，上海家政服务行业仍存在着信息规范性较差、跟踪评价不足等诸多问题，家政服务人员失信监管困境仍待解决。
一、家政服务人员失信监管困境的原因分析（一）政府主管缺失
目前，上海市政府尚未将“散兵式”家政服务人员与未注册的“黑中介”纳入监管范畴，导致家政行业内劣币驱逐良币的现象难以解决。其主要原因有三个方面：其一，上海市家政规范发展尚停留于行业自律规范阶段，相关地方法规难以在近年内出台；其二，家政服务行业涉及的行政部门众多，但没有明确具体的家政监管专职部门，既可能造成监管交叉浪费行政资源，又可能造成监管缺位无法有效执法；其三，政府力推的家政系统面临配套建设的技术问题与推广激励的乏力问题。
（二）行业监管不足
当下，上海市家庭服务业行业协会发展会员不足千家，占家政市场主体的比例较低。究其原因，一方面，行业协会的业内权威性不高，且受制于成员意愿而难以大幅提高监管标准或全面推广上门服务证；另一方面，由于缺乏法律依据和政府支持，同时受家政服务业的主观性、私密性特点影响，协会内部的家政服务人员评价制度尚不完善，对雇主投诉的处理手段也较为薄弱，因此行业协会的会员企业对雇主不存在特别吸引力。
（三）家政企业配合不利
目前，家政企业难以共建统一且信息完备的共享数据库，企业之间无法以规模效应为目标协同共进。其原因包括：一是政府提供的公共服务平台较多且未强制家政企业使用；二是家政企业往往对自有家政人员抱有护短态度；三是家政企业以数据信息为安身立命之本，为保存独有竞争力不愿意免费共享企业内部信息；四是家政企业风险较高且缺乏保障，无力承担过高的家政服务人员审查义务。
（四）雇主安全意识缺乏
雇主往往缺乏足够的安全意识，少有市民会坚持选择证照齐全的家政服务人员。一方面，雇主的选择会受到经济条件与个人精力的制约，私密性较强的雇佣关系也会使得雇主在情感上过度包容家政服务人员。另一方面，部分雇主并不知晓失信信息查询的途径，亦对本人权利义务缺乏全面认识。
二、失信监管的对策破局
（一）立法层面
为实现家政服务行业的规范化、法制化发展，建议首先推行行政法规、政策性规定，为行业自律监管提供法律依据。通过立法，明确家政服务行业的政府主管部门及行业协会的归属与职能，规范家政服务企业、家政服务人员和雇主之间的关系，规范家政服务企业经营模式与家政服务人员上岗要求，明确家政服务企业与家政服务人员的法律地位、权利义务。
（二）政府部门层面
首先，政府内部应有担责的牵头单位，改变当下多部门职责涉及家政行业但分工不清的现状，做到分工明确、配合默契、监管到位。其次，政府可推出免征增值税、社保补贴等扶持员工制家政企业的政策，鼓励从业人员投保相关产业的商业保险，同时将推行上门证纳入家政服务企业绩效考核评价体系，可以将上门证推行率高的家政服务企业列为示范单位。再次，建议整合公共数据库或者平台加强溯源系统建设，通过将信息上传责任合理分配给雇主以降低家政企业的实际压力并保证评价可信度，通过构建半开放式数据库和完善商业秘密分级登记来打消家政企业对公开商业信息的忧虑。最后，对于接入系统的家政服务人员信息，应当考察“可识别性”、“交互性”特征以区分“敏感性个人信息”与“一般性个人信息”，采取分殊化的个人信息公开策略。
（三）行业协会层面
在事前环节，形成家政服务机构自主培训、培训机构专业培训与行业协会系统培训相结合的全方位培训机制，并且在考核标准制度中强调职业道德、职业素养、服务礼仪、职业规范、职业技能等素质的重要性。在事中环节，借助家政服务溯源系统，逐步完善家政服务员、服务客户和服务机构的三方互评机制，推出“上海家政”服务员星级标准和服务机构等级评定标准体系，并辅以薪酬指导机制。在事后环节，建立家政机构、区家协和上海家协三级服务纠纷调处机制，运用上海家协官方网站、家服云等网络信息平台加强开展服务品牌战略计划。
（四）家政企业层面
家政企业应当从严自律，摒弃落后模式。目前，可以在保持中介制模式的前提下引入现代企业的管理体制，如配合行业协会或者主管部门对其管理制度进行评优评级、定期抽查上岗证等。从长远来看，一方面，中介制企业应当着力于将企业合并做大，向管理制转变；另一方面，政府可以通过强制缴纳家政险、对家政企业提供法律咨询等措施，鼓励家政企业积极主动地审查监督旗下家政服务人员。
“法治建设与社会管理创新”调研成果选
华东政法大学研究生院上海法治报社联合主办
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