【内容摘要】党和国家在不同历史阶段的土地政策和土地相关立法与我国各阶段国情紧密结合，因地制宜、因时制宜，为充分开发土地资源效能，提高中国人民福祉发挥了重要的保障和促进作用，彰显了社会主义制度的独特魅力。宅基地作为农民不可或缺的生活资料，承载着农村集体成员的生存利益和发展需要。2018年中共中央、国务院一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》，2019年《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）再次修订，2020年正式实实施，为农村土地依法治理制定了新时代的政策引领和法律规范。落实新的政策，实现新的立法目的，提高宅基地利用率和完善宅基地流转法治保障，是当代优化宅基地资源配置的关键。

【关键词】宅基地制度沿革  三权分置  盘活闲置宅基地

□窦志亮

一、农村宅基地流转问题的背景

随着城市化进程的发展，部分宅基地陷入了经济上的资源浪费或流转在法律上的缺乏保障的困境。随着城镇化程度逐步提升，不少农民已经离开了农村，在城市扎下了根，他们的宅基地有些闲置，有些则违法出租、转让。

土地闲置违背了农民对土地的朴素感情，也不符合提高土地资源利用效率的经济发展需要；而违法出租、转让的宅基地虽然提高了土地资源的利用效率，但缺乏法律保护，存在潜在的交易风险。

本次调研在农村实地走访中了解到：出让人和买受人、出租人和承租人，在缺乏物权法律保护的条件下，进行了土地使用、占有等权利的交易，依托交易双方的信用维持着债权关系的脆弱稳定状态，这种现象在农村并不少见。从农村居民的生活经验和交易的实践观察宅基地使用流转现状，与法律的规定存在一定程度上的矛盾和偏离，虽并未大规模出现违约或权属纠纷等情况，但对交易双方而言都有潜在的法律风险。

2018年中共中央、国务院一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》提出完善宅基地政策，探索所有权、资格权、使用权“三权分置”，为解决闲置宅基地问题提供了政策指引。

2019年《土地管理法》修改后，第六十二条第六款：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”，为宅基地流转提供了新的规范指引，但就如何自愿、如何有偿，该法未设定详细的规范和办法，各地也都在积极地探索将政策和法规落地切实可行的具体办法。

二、宅基地治理的历史沿革与现状

新中国成立以来，我国农村宅基地的管理制度可以分为四个阶段：

第一阶段为1949年至1961年，宅基地私有化阶段。

新中国成立初期，最大程度保证社会的稳定和经济建设的恢复与发展，1950年《土地改革法》以法律的形式明确规定：废除封建土地地主私有制后，实施的是农村土地农民所有制。土地以人口为单位，无偿、平均分配，并以立法明确保障农民对其所有的土地自由经营、买卖和租赁的权利，人民政府还为农民制发了宅基地土地房产所有权证书。1954年《宪法》也将农民土地所有权写进宪法，最大限度为农民土地私有提供了法制保障，解决了农民居住问题，激发了农村社会生产积极性，保护了农村社会稳定性。

第二阶段为1962年至1981年，宅基地归集体所有，逐步与生产用地分离阶段。

为了提高农村土地资源的利用效率，推动农业生产的快速发展，农村的生产方式从私人的小农生产方式逐步向集体的社会化大生产转变。1962年发布的《农村人民公社工作条例修正草案》第一次为宅基地正式命名，自此宅基地从生产用地中逐步分离，有了自己的称呼和法律地位。该条例生效后，明确了宅基地所有权归生产队集体所有。1975年和1978年《宪法》将上述条例的规定写入宪法，明确土地所有权归集体，农民对土地享有使用权并对宅基地上的房屋享有所有权。宅基地所有权和使用权分置，“地随房走”，房屋所有权出卖后，宅基地使用权也随之出让。

第三阶段为1982年至2006年，宅基地集体所有制发展成熟阶段。

通过上一阶段土地权属关系矛盾得到了妥善解决，但农村经济的持续发展，农村经济状况得到了巨大改善，带动了土地消费的渴望，出现了大量乱占承包地，改变耕地用途用于建房的宅基地乱象。为确保农业生产和粮食安全，国家出台了一些列保护耕地，规范宅基地的法规和政策。取得宅基地使用权要严格符合法定程序：向集体提出申请，集体对申请进行审查和批准。宅基地流转受到严格的限制，对出租或出卖自己宅基地的农户，不得再向集体申请新的宅基地。宅基地的面积也受到了规范，宅基地上的建设和用途必须符合各级政府制定的总体用地规划和面积标准，超标则须退还给集体。

第四阶段为2007年至今，新时代下宅基地管理制度改革探索阶段。

随着改革开放的逐渐深入，城镇化进程进展迅速，大量的农村劳动力向城市迁移，宅基地闲置，甚至出现“一户多宅”皆闲置。与此同时，农村集体土地资源存量告紧，新生人口很难再申请得到宅基地。形成了“捆着草”和“吃不饱”并存的局面。农民有意愿流转宅基地，合理调整宅基地资源分配，但流转受限，立法的滞后一定程度上背离了市场现实，阻碍了土地资源的优化配置。农民对土地有淳朴的情感——不愿意看见土地荒废，就出现了在法律保障的框架之外，纷乱的土地流转方式，让宅基地流转进入了缺乏法律规制和保障的危险地带。如何处理好新时代宅基地的新问题，是土地治理立法的重要时代挑战。

三、宅基地治理的趋势

为发扬中国特色社会主义制度优势，提高农村土地使用效率，不断改善农村居民生活质量，使农民享有宅基地经济利益得到法治规制和保障，未来的宅基地治理可能从以下几个方面逐步完善：

一是推进宅基地确权登记工作全覆盖。

自解放战争时期，逐渐成熟的土地登记制度，就作为土地科学化、规模化治理的重要手段，为各个时期制定因地、因时制宜的土地政策和立法提供了数据依托。现阶段宅基地及其地上建筑，存在闲置、违章改建和违法出让等问题，增加了宅基地及其地上建筑的登记工作难度。应当进一步做好宅基地及其地上建筑实际情况的摸排工作，掌握宅基地使用情况的真实数据，探索将已成事实的违章改建和违法出让纳入登记的范围，为进一步制定精细而科学的土地管理办法奠定数据调研基础。

二是尝试探索有偿使用机制。

现阶段宅基地无偿取得、无偿使用的管理方式，助长了土地资源使用效率较低的现象，宅基地占有人虽然无法合法实现收益权，但也没有使用成本，长期闲置并不会对宅基地使用权人造成明显的损失。未来可以探索宅基地有偿使用机制，督促宅基地使用权人合理高效使用宅基地，为宅基地退出机制铺平经济博弈的道路，也有助于宅基地所有权人——集体组织实现其所有权权能。

三是尝试构建宅基地入市流转法治化机制。

《民法典》物权编对于宅基地的用益物权属性规制并不完整，宅基地的占有权、使用权虽得到了充分的保障，但是没有赋予宅基地出租、出让的权利，宅基地并不具备收益权。未来可以尝试探索补全宅基地用益物权的收益权，盘活利用好闲置宅基地，不仅可以改善土地资源的优化配置，还能增加农民的财产性收入，加强市场监管和法治保障，让土地流转从暗处回归阳光下。

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