调处中心与区司法局交流工作 邢露 摄

　　□见习记者  张旭凡  实习生  杨诗稢

老宅面临拆迁，签约后户主突然后悔；为了自建房，村民14年打了200多起官司……如果说居民之间的矛盾大多源于生活上的磕磕碰碰，那么老百姓与行政机关之间的矛盾往往因为彼此的立场不同而较难调和。

对于乡村地区来说，土地征收、宅基地等问题引发的行政纠纷尤为突出，下辖着18个乡镇的上海市崇明区就不可避免地面临这些问题。

一边是“民告官”中一肚子苦水的村民，一边是千头万绪无法面面俱到的政府机构，二者之间如何进行有效沟通？如何避免矛盾走上诉讼之路？上海崇明法院搭建了这样一座桥梁——在全市行政诉讼案件非集中管辖法院率先成立了首家“行政争议多元调处中心”，完善行政争议多元调处机制。记者近日走进崇明法院，探寻在“民告官”这条路上，调解可以发挥出怎样的魅力……

撤审判庭，设调处中心，用调解化解行政纠纷

2018年7月起，上海市基层法院行政案件实行了集中交叉管辖，崇明区的行政案件由浦东新区法院管辖，崇明法院不再设立行政审判庭。

“跨区域交叉管辖之后，管辖法院地缘优势显得不足，如何发挥属地法院的作用，促进行政争议实质性化解是需要我们思考的问题。”上海崇明法院审委会专职委员陆静表示，为了能够更好地化解村民与行政机关之间的矛盾，缓解法院的办案压力，崇明法院在市高院的大力支持下，在全市法院率先成立了行政争议多元调处中心。

陆静是崇明法院原行政庭的庭长，集中管辖后担任行政争议多元调处中心的负责人。她率领着3名退休法官担任调处委员，对崇明法院辖区范围内的非诉行政执行案件以及涉及崇明区的行政诉讼案件开展诉前、诉中阶段的协调化解工作。

“在城镇化加速发展的当下，行政争议的发生往往与区域重点工作相关，涉及百姓的切身利益，关乎民生，处理不当容易产生负面影响。”陆静介绍。

当诉讼不是解决问题的唯一方案，调解协商的魅力也逐步显现，而行政争议多元调处中心发挥地缘优势，为老百姓和行政机关之间搭建了一个便捷、高效、专业的解决争议平台，成效显现。

“一张红证”引发的后遗症

作为上海“首家”成立的调处中心，崇明法院在摸索中逐步寻找方向。

“在成立之后，我们与浦东法院共同协商制定了相关的规则。浦东法院受理案件之后，流转到我们平台进行为期1-2个月的诉前调解，两家法院联动开展工作。”陆静说道，她向记者讲述了一个由浦东法院委托调解的关于农村集体土地征收的行政争议案例。

2015年，陈家镇铁塔村的老陈一家面临房屋征收。然而，征收中心一直未履行交付安置房屋。为此，小陈起诉至浦东法院，要求办理安置房屋的交付手续并结算安置补偿款，同时赔偿相应损失。

“由于涉及宅基地的问题，农村的集体土地征收和市区的国有土地征收相比有一些不同。”陆静介绍道，“宅基地的背后往往是一整个家族，牵扯到百姓的根本利益。”

为何5年之久尚未交付？在接到委托后，陆静和调解员来到当地了解情况。原来，宅基地使用证上有老陈与儿子小陈两人的名字，按照“一证一户”的规定，征收中心应向他们交付两套安置房。“这种情况下本该先进行分户，分别提供证件再签约。但考虑到为了方便百姓，当时直接与二人分别签订了协议，在签约时分了户。”

儿子搬离后，老父亲突然舍不得这座住了一辈子的老宅，没有及时清退房屋。因为未按时完成交地任务，在同一张红证上的儿子也无法获得安置房，由此才引发了这场诉讼。

“虽然政府部门当年是出于好心，但这的确是因为当初没有按照流程操作而带来了‘后遗症’。”陆静和调解员们一边和政府部门沟通，一边也积极做父子的思想工作，希望他们理解政府工作的难度，并让他们认识到确实是因为自身没有履约才会导致房屋未交付。经过多次沟通，小陈说服了父亲拆除房屋。最终，仅仅一个月，“交地、调解、签约、交房”就同步完成，小陈当场向调处中心递交了撤诉申请。

“简单一个案子的处理往往会产生牵一发而动全身的影响。”陆静表示，现如今崇明作为世界级生态岛不断深化社会和生态环境的治理，在村民集中居住、集体土地征收等方面，调解往往发挥出重要作用。

14年的心结在这里解开

除了与浦东法院合作外，崇明法院行政争议多元调处中心积极与全市各级法院、区司法局、检察院等进行互动，形成化解争议的司法合力，化解一些疑难的复杂案件。

1999年12月，当时的崇明县政府批准了蔡坤（化名）的异地建房申请，2004年，蔡坤以原批准建房用地附近有高压铁塔、且在公路绿化带控制线内为由，要求变更建房位置。随后，蔡坤收到了县政府的同意批复，但在获得了建房许可证后，因该处地点并不能完全落实建房面积，也有农户反对他跨队建房，导致建房计划一直无法落实。他也想过翻建自己的旧房屋，但却发现邻居擅自移位建房，老宅基地房已无法翻建。

房子没有着落，蔡坤不断地上访、起诉、申请复议，前前后后围绕审批建房打了220多场官司，法院和相关职能部门也做过多次协调，然而都没能让他满意。

这一次，上海二中院、浦东法院将蔡坤系列案件委托至调处中心。通过陆静团队的不懈沟通，蔡坤从一开始的拒绝，到最后主动要求平台为他化解矛盾。“我看到他心态转变了，就继续对他释法析理，引导他提出更理性的诉求。”在此期间，陆静与各行政机关相互沟通，最终通过集中居住政策落实了蔡坤的居住问题。蔡坤写下了撤诉申请书。

至此，沉积14年的行政争议得以化解。陆静称，她曾不止一次遇到过“难缠”的当事人，但她一直觉得：“既然当事人对我们有所抵触，我们就更该用自己的能力让他们信服。”她感叹：“解决了这个案子，我觉得这辈子当法官也值了。”

线上线下联动，行政纠纷化解在当地

崇明本地以农村经济为主，但同时也是一个招商引资大区。招商引资过程中，不可避免会对当地经济产生一定冲击。今年疫情期间，调处中心就解决了一起工商登记案件。

徐雄（化名）因工商行政登记纠纷起诉行政机关，行政争议多元调处中心调查后发现，这其实是一起股权纠纷，倘若将股东间的矛盾化解，后续也就自然迎刃而解。

当时考虑到正值疫情时期，徐雄身处南京，另外两名第三人在上海市区，调解员们便采取了在线调处的办理模式，利用法院的公平公正性，通过视频连线进行沟通、协调，最终在不到一个月的时间就将这起股东间的股权纷争而引发的行政争议予以化解。

陆静介绍，为了保证疫情期间线上调处的便捷、高效、规范，调处中心制定了《在线调处规则》，保证在线调处有序进行。

自2019年4月成立至今，行政争议多元调处中心共受理了纠纷83件，成功调处28件，去年化解率18%，今年至今化解率为41%。而在未来，陆静还希望能够和各方加强互动合作，通过协同合作更大程度地发挥调处中心的作用。

陆静认为，行政争议多元调处中心就是政府机关的“减压阀”，民众与行政机关之间的“润滑剂”，她说：“现如今，法治政府的执法意识和程序规范在不断加强，而民众的维权意识也在不断提高，当发生争议时，我们本着服务大局、维护百姓合法权益出发，充分发挥居中协调的缓冲作用，为各方理性、平和对话创造机会，努力寻求纠纷的妥善、有效和彻底解决。”

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