□王天华

社会抚养费的前身是计划外生育费，俗称超生费，是计划生育背景下，对违法多生育子女的夫妻以增加其抚养成本的方式施以惩戒，达成限制生育效果的“行政性收费”。

随着生育政策的逐步优化，社会抚养费制度于2021年废止。但对此前已经进入非诉执行程序、尚未执行完毕的“超生家庭”，是否应当终结执行，并删除其失信信息，法律实务界有不同意见，各地也有不同做法。时至今日，仍有部分超生家庭因被法院纳入失信被执行人名单，而被限制消费或者控制财产。不仅无法坐高铁、不能向银行贷款，一些家庭名下的汽车也被查封，致使家庭正常生活受到严重影响。

为何这些家庭难以摘下“老赖”的帽子？阻碍摘帽的理由有三。一是“政策还没下来”。社会抚养费无须再缴，因为有相关法律法规及政策文件为依据，但未履行的记录只能保留。二是法院根据当时的法律作出执行决定，“并未错判”，“如若推翻，有损法律的权威”。三是认为给这些超生家庭摘帽“对遵守国策和法律的人不公平”，也有碍社会诚信体系建设。

破解这些理由的关键在于，应当如何理解法不溯及既往原则？按照传统观点，法不溯及既往就是“从旧兼有利”：“不能将新法适用于旧事实”，除非对公民、法人和其他组织更为有利。超生行为发生于社会抚养费制度废止前，属于旧事实；不给这些超生家庭摘帽，就是不将新法适用于旧事实，符合法不溯及既往原则，所以需要等待相关政策的调整。

但是，在逻辑上，“不能将新法适用于旧事实”并不等同于“在新法施行后还将旧法适用于旧事实”。新法施行与旧法废止是一枚硬币的两面。2016年1月1日修正后的《人口与计划生育法》正式施行后，“二孩”已经为国家所“提倡”，不再属于“超生”范畴；2021年8月20日再次修正的《人口与计划生育法》施行后，“三孩”也为法律所容许，不再构成“超生”。在这种情况下，仍保留对超生家庭的信用惩戒，属于“在新法施行后还将旧法适用于旧事实”。这是“旧法存续”，而非“法不溯及既往”。也就是说，政策不下来，就不给摘帽，并不是理所当然的。

从倡导“二孩”到放开“三孩”，生育政策的逐步优化，伴随着法律精神的变迁。过去是负担，现在是资源；过去是违法，现在是给国家做贡献。从社会抚养费的废止，到“出生一件事”联办，再到“降低生育、养育、教育成本”，“加强税收、住房等支持政策”（《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》），法律在“二孩”“三孩”问题上体现的价值观已经逆转。仅因为早出生几天，就“冰火两重天”，实在说不过去。不给这些实际上为国家做了贡献的超生家庭摘帽，让旧法存续，已经严重违反新法精神。

在法律技术上，社会抚养费的废止意味着当事人已经没有缴纳它的义务。强制执行措施是手段，法律义务的履行才是目的。皮之不存，毛将焉附？正是由于这个原因，《最高人民法院关于计划生育法律、法规溯及力适用问题的电话答复》（〔2016〕最高法行他2号）早就表态：不宜简单地用“从旧兼有利”处理，“（对）新法实施前已作决定，或者新法实施后发现此前违法生育等情形，行政机关酌情减免的，应予支持”；办理相关非诉执行案件特别是实施强制过程中，要“酌情采取措施或依法中止、终结执行”。这个表态包含着对法不溯及既往的正确理解：以新法即时效力为原则，旧法存续为例外。

在我国现行法下，法不溯及既往是法律适用原则，而非立法原则。新法已经生效，却还要等政策，有消极执行新法之嫌。“对遵守国策和法律的人不公平”等理由，不过是消极执法的借口而已。何况超生家庭，包括不能控制自己出生的“二孩”“三孩”，作为失信被执行人，已经付出了几年的代价。

所以，问题归结于：谁来解决社会抚养费遗留问题？

理论上，不论是卫生健康主管部门还是法院，都是法律适用机关，都有义务及时为超生家庭“摘帽”。但实践中，似乎还各有各的“难处”。卫计委已经变成卫健委，法院原则上“不告不理”。但是，“新官不理旧账”在法律上本就说不通，法院在实施信用惩戒时实际上也是在履行行政职能。

如何解决消极执法问题？最高人民检察院发布“2021年度十大行政检察典型案例”之五就是成功先例：由检察院向卫健委等提出检察建议，督促其向法院申请结案。此外，公民还可以根据《立法法》对相关规范性文件包括司法解释，向全人大常委会书面提出审查建议。这些都是行之有效的制度。只是，如此一来，消极执法的机关终将陷于被动，还不如审时度势，主动担当及时履职。

（作者系北京航空航天大学法学院教授、博导）