【内容摘要】全面推行“一肩挑”是当前加强党对农村全面领导的重要举措。在浙江省A县的实地调研中发现，由于村民民主意识不足、干部自我监督缺失、内部监督流于形式和外部监督覆盖不全面等因素，村级组织权力失范行为仍旧频发。从村民、村干部、村级组织和上级机关四个主体出发提出建议，作为规范权力运行的基本手段。
【关键词】一肩挑 村级组织 村级权力 制约监督
□ 卢依泠
一、问题缘起
全面推行“一肩挑”是指按照法定程序由村党组织书记担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。这一“三合一”模式是在全面实施乡村振兴战略，促进乡村治理现代化大背景下的必然趋势。实施后，村级组织负责人权力更加集中，客观上为权力异化提供了新的条件。在缺乏有效制约监督的前提下，通过何种方式能让制度达到预期效果？
二、多重困境：村级组织制约监督何以失效？
中国乡村既有共性问题也有个性困境，血缘、地缘构成的熟人社会成为理解基层社会治理的基石。A县为浙江山区26县之一，是典型的山区县。基于A县6村的调研，从村民、村干部、村级组织和上级机关四个主体来研究村级组织制约监督，对其他区县具有借鉴意义。
（一）家族观念盛行，覆盖村民民主意识
村民参与投票动机不一。近年来，不少村民民主意识增强，投票突破利益限制。但基于熟人社会这一特点，仍有村民在决定投票对象时，会考虑血缘、利益交集等因素。已有关于村民选举的结论大多也认为家族网络对村民的投票行为有最为直接的影响。
高投票率下的政治冷漠。村民参与选举投票的比例接近100%，而对村务监督基本持不愿意的态度。在访谈中发现主要原因为：村民担心因此得罪人或“事不关己，高高挂起”；村级组织层面，由于意见反馈需经过村才得以反馈到乡镇一级，村干部间互相包庇、隐瞒不报导致监督失效。
（二）干部素质参差，自我监督存在空白
干部素质存在差异。“一肩挑”不一定对权力运行产生正效应，而是随着干部素质参差产生差异。近年除了越多的富人和乡贤加入村干部队伍外，村主职干部待遇的大幅提升也吸引了能力不突出的常人和作为乡村越轨者的混混，这极易导致权力失范。
干部履职情况堪忧。随着管理专职化，村干部被要求轮流坐班处理日常村务，但存在“重副业轻本职”的情况。此外，少数村干部在家坐班更为违纪创造了条件。而其他村干部不愿揭发，群众不愿多管闲事，加之上级部门无法对其进行持续监督，使得违规违纪的村干部有恃无恐。
（三）制度运行脱节，内部监督流于形式
村监委会形同虚设。村民反馈，村监委会发挥作用一般、比较小，甚至几乎没有，认为“村监委会只不过是形式上的，主要的权力在书记这里”。同时组织内部人员关系熟稔，村监委会主任多为主职村干部，成员产生流程也不规范，导致其形同虚设。
村民意见不被听取。受到传统农村政治制度的影响，呈现出村党组织和村委会权力过大而村民（代表）会议不断弱化的不平衡现状。经实地调研和文献梳理发现，有些村虽召开了村民（代表）会议，但村民的意见得不到重视，久而久之村民失去了参与的兴趣。
（四）聚焦主职干部，监督覆盖尚不全面
监督对象尚存漏洞。上级政府一般更关注村主职干部，被查处的案例也多集中于此。但村级事务繁杂，所有村干部都需负责具体事务，代理一定的村级公共权力。由于县级和乡镇这两级均存在制度空白，导致监督覆盖不够全面。
监督方式仍需改进。村级组织监督对象过于繁杂，容易没有侧重点。近年来，各级党委和政府都在强调对村干部违法违纪行为的整治，然而单靠自上而下的力量，只能达到“急刹车”的作用，无法形成常态化的监督，从而影响到实效。
三、村级组织制约监督的四维框架
从四个主体出发探索制约监督框架，进一步确保制约监督的有效性。
（一）提高村民参与民主自治的积极性
培育村民公共精神。为破除农村消极文化影响，可以采取群众喜闻乐见的形式，例如在推进文化下乡时加强对民主文化的宣传，塑造村民积极参与村级事务的新思维。
扩宽村民监督途径。运用互联网开展权力监督，在各乡镇公众号开辟板块以公布村务公开信息，改善村级事务公开便捷性差和覆盖面窄的问题。此外，以有奖举报为突破口促进村民参与民主监督，在公众号中增设匿名举报平台，乡镇核查属实后赠送话费或红包。
（二）促进村级干部责任本位的能动性
加强人员队伍建设。第一，乡镇政府在前期摸排时动员人才回乡参选，从而提高村级组织队伍质量。第二，选举后深化村干部素质教育，以课堂授课、实地考察等方式向村干部灌输传授科技知识和致富经验。第三，强调正反典型教育，通过反面案例警示效果。
完善干部激励机制。第一，乡镇政府需加强经济激励，将村干部报酬与绩效挂钩，给表现突出的先进村和村干部发放奖金。第二，提升社会地位。对于村干部队伍中的富人等，结合其心理特性，扩展社会性收益途径，以提高其积极性。
（三）完善村级组织内部制约的灵敏度
优化村监委会产生方式。各村需严格执行村监委会成员产生和受监督的方式。此外，由于农村熟人社会特性，为保证监督有效性，需注意回避原则，村监委会成员尽量不与村“两委”成员重合，将村级组织内部监督置入一个相对公平的环境。
完善村民意见反馈机制。参照德清县“问廉主题日”活动，邀请各级人大代表、政协委员、乡贤等共同参与主题党日、村民（代表）会议。与会人员围绕村级事务提问和献策等，由村主职干部现场答复或解释说明，现场不能答复或答复不满意的，限期答复。镇纪委监督活动全程，对承诺限时完成的事项进行跟踪。
（四）提升上级机关外部督察的精准度
注重干部全员监督。负责不同的专项工作的村干部，可以由乡镇相对应的部门对该专项工作开展监督，并对各村进行排名。县一级则在年度或季度考查乡镇工作时将此纳入考评之中。
创新三方监督平台。由乡镇纪委从各村乡贤、能人等中聘请人员，根据各自所长负责不同板块，并选出轮值会长，开展对村级组织的持续监督，定期向乡镇纪委汇报。同时，监督对象不仅限于成员自身所在村，还可以对其他村进行监督，从而形成联合监督。
四、结论
“一肩挑”后村级组织权力更为集中，当能人和乡贤担任“一肩挑”干部时，乡村治理效能越发趋向产生正效应；而当混混或常人掌握村级组织权力时，则偏向负效应。只有当村民群体、村干部、村级组织和上级机关四个主体共同发挥制约监督作用，才能让“一肩挑”制度达到预期效果。