□  虞浔

　　近年来，低空经济作为一种新兴经济形态，正以前所未有的速度崛起。当前，低空经济在地域上呈现出区域发展不均衡的态势，在运营上暴露出“多头管理”与“管理空白”并存的短板，各地区之间缺乏整体谋划和协调，存在发展不统一、资源利用率不高等现象，导致省际协同发展难度较大等问题。

　　立法处在起步阶段

　　低空经济发展所处的特殊阶段，恰好折射出我国低空经济法正处在起步的现实。所谓“低空经济法”，也有学者提出“低空经济促进法”“低空经济发展法”等近似概念，其实质是以《民用航空法》等国家立法为核心，国家政策和法规为支撑，地方性相关政策、立法为补充，覆盖通用航空领域和无人驾驶航空器领域，旨在协调空域使用与飞行规则的冲突、知识产权纠纷，防范数据与隐私安全风险、合同履行与经营合规风险，明确环境影响责任及其救济的多部门协同监管法律体系。

　　可以预见，伴随着低空经济巨大市场潜力的释放，必将倒逼低空经济法迅速体系化，从而弥补监管空白，为低空经济的持续健康发展保驾护航。

　　低空经济涉及多个领域，包括空域管理、适航认证、飞行安全、数据保护等，其法律需求既凸显出多样性特点，也难以避免立法碎片化的弊端。

　　低空经济也是一种地方经济，地方政府是低空经济发展的主导力量，地方立法是低空经济发展的重要保障。因此，我国应走上探索型地区低空经济发展法治化路径。“而地方立法则存在效力不强、标准不一和责任规范不明确的问题，有时甚至形成了地方间的‘政策壁垒’”，地方立法的差异化极易导致立法冲突。此种地区间差异化的制度安排，导致各个涉及低空经济的企业在跨区域运营时需反复调整，增加运营成本和合规成本。比如，现有地方性涉低空经济的相关规范暴露出名词定义不一致、旧规定与新规定冲突等问题。正是洞察到国家层面涉低空经济立法方面的滞后与不足，深圳不仅较早布局成为我国低空经济的“领跑者”，而且通过用足用好特区立法权，推动低空经济立法工作走在全国前列。

　　“健全的法治保障是低空经济发展的关键驱动因素。”当前低空经济的业态创新已突破传统法律体系的规制边界，具有跨区域、跨行业、跨部门的特性，面对新业态带来的新风险，我们应当遵循“风险敏感度优先”原则，引入预防型立法理念，建立前瞻性规则，基于防范潜在低空风险和维护低空空域安全，让区域协同立法率先履行公共机制应履行的风险监管职责，率先在空域碰撞风险、公共安全风险等领域形成突破性条款，有效打破行政壁垒，促进资源要素自由流动，有效防控飞行安全隐患，破除不同地区之间缺乏整体谋划和协调的痼疾，构建统一开放、竞争有序的区域间营商环境和市场体系，为全国性立法积累经验。

　　渐进式的立法模式

　　低空经济的区域协同立法应当采取渐进式的立法模式，具体的步骤可以分为前期调研与准备、试点先行与推广几部分。在前期调研与准备阶段，应当组建多领域的专门团队，研究当前低空空域的管理模式，包括空域划分、使用规则、审批流程等，识别管理中的“多头管理”和“管理空白”问题，研究其他国家在低空经济立法方面的成功经验和教训，结合我国的实际情况，提出适合地方实际的立法框架和实施方案。评估低空经济所需的基础设施建设现状，包括通航机场、起降站、空域管理信息系统等，识别基础设施建设的短板，为地方协同立法提供支持。广泛征求政府部门、行业协会、企业及专家学者的意见，了解各方对低空经济立法的需求和建议，以增强立法的科学性和可操作性。

　　目前，我国低空经济领域发展状况呈现出地区之间的差异化态势，部分地区对于低空经济开发已有一定的实践探索经验。例如，福建依托其旅游资源开发的低空旅游经济，上海依托其eVTOL领域技术优势发布了《上海打造未来产业创新高地发展壮大未来产业集群行动方案》，深圳也为其无人机产业的进一步发展发布了《深圳市低空经济产业创新发展实施方案(2022-2025年)》。以这些富有低空经济实践经验的区域为基础，结合周边区域之间的地理、经济、政治等区位关系，试点先行低空经济协同立法。在试点地区建立跨部门、跨区域的协同管理机制，明确各部门的职责，逐步建立低空经济的地方性协同技术标准和管理规范，明确低空空域的划设、使用规则和飞行审批程序。建立试点工作的评估与反馈机制，定期评估实施效果，及时调整和优化政策措施，确保试点工作的有效性和可持续性。根据试点经验，逐步扩大协同立法的覆盖范围，动态调整和优化法规，适应不断变化的低空经济发展形势。

　　（作者为华东政法大学刑事法学院教授、上海市社会治安综合治理研究所副所长  来源：“上海二中院”公众号）