【内容摘要】2022年7月，司法部宣布我国基本解决“无律师县”问题，全国6省区的46个县全部摘帽。所谓“无律师县”，是指县域内没有执业律师或仅有律师志愿者而无本地律师。2022年之前某省A县、B县曾长期处于“无律师”状态。这两个县为何会“无律师”？是否存有其他替代机制扮演了类似角色？摘帽之后两县的基层法律服务市场又面临哪些新挑战？本文以某省A县和B县作为考察对象，通过实地访谈等方式进行调查研究，对以上问题进行思考和作答。
□ 万舜轩 李贻奇
一、“无律师”秩序的溯因和原貌
A县与B县出现“无律师”秩序的直接原因是伴随国办所脱钩改制出现的国办律师日渐凋零。所谓“国办所”是指以占用编制和经费为特点的全民所有制律师事务所，性质是隶属于司法行政机关的事业单位。律师的身份是国家法律工作者。随着市场化改革的推进，国办所因自主权弱、组织形式较为僵化，自1988年起逐步与政府脱钩并转向自主经营。这一进程并非一蹴而就，而是体现为不同地域间差异化的脱钩进程。在我国的农村和基层地区，大部分律师事务所在本世纪初仍保留着国办所的组织形式。A县曾有一家名为“A县律师事务所”的国办所，其中曾有一名执业律师。2021年该律师退休后，A县便呈现出“无律师”的状态；B县的国办所于1998年设立，曾有四名律师。国办所社会化之后两名兼职律师回归公职体系、两名老律师退休，因此自2019年开始该律所便已停止运行，按照规定应当予以注销，然而因手续问题至今未完成注销程序，处于事实上的休眠状态。
国办所退出历史舞台后，市场因素为何没有积蓄出促使法律职业生发的经济剩余？调研发现，经济与社会因素共同制约了律师业的发展。从经济层面看，县域内法律服务需求有潜力但难转化：B县律所曾尝试对接当地商会和陶瓷协会，却因企业法律意识薄弱、付费意愿低，非诉业务难以开展。此外，经济因素的影响还体现为从业者供给数量的持续走低，年轻法律人考取法律执业资格证后多选择去省会城市执业，因为当地律师业务收入低、行业发展空间小，留不住人才。从社会层面看，社会关系网络也影响着律师市场的产生和发展。在基层社会中存在着多种多样的纠纷解决机制，村干部等村庄领导者会成为居中说合以及纠纷解决的替代机制，许多案件也就不会被诉至司法机关，从而无法形成对律师的有效需求
二、“无律师”秩序与代偿机制
当地群众在“无律师”的秩序下并非不需要律师，而是转向其他地区或者其他类型的法律服务的代偿供给机制。A县和B县在代偿机制方面的类似之处是许多群众都到外地聘请律师，同时基层法律服务工作者也承接了许多案源。
首先，民众之所以选择到外地聘请律师，是因为当地没有律师。除此以外还包括社会、地理区位等因素的影响。例如熟人社会的社会结构影响着当事人的选择。由于本地人口较少、流动性较低，复杂的关系网存在于县域之内。民事案件（尤其是婚姻家庭等类型）中容易产生隐私泄露，而外地律师办完业务就离开了，对个人的隐私维护较为友好。
其次，基层法律服务工作者在基层社会中承担了大部分律师不愿意承接的家事案件、小额财产纠纷案件，且相对于律师服务而言具有收费低、易获取等特点。从这个角度看，专业化和规范化的律师在农村和基层社会中反而没有适当的生长土壤。在B县，城区的两个法律服务所分布在法院周围，日常业务很多。该县的律师事务所在设立后就面临着与当地的基层法律服务工作者以及外地律师争夺案源的任务。老客户对基层法律服务所产生了很强的黏性，市场争夺也就在所难免。
最后，B县还存在外地律所在本地设立办公点的情况。2019年起，两家外地律所在该县设立了临时办公点，且经过了县司法局的备案。办公点并无常驻律师，而是“谁办案，谁便来办公”，同时他们也加入了该县的调解协会，填补了当地法律服务的缺口。
三、“无律师县”的摘帽和律师业的生成
“无律师县”摘帽是国家政策引导与地方现实需求共同作用的结果。早在2013年司法部就出台意见鼓励律所在“无律师县”设立分所以及开展法律援助志愿者活动；2020年后，司法部提出“2022年基本解决无律师县问题”，某省的“无律师县”摘帽工作随之加速。
对地方司法行政机关而言，推动摘帽则有着落实“刑事案件律师辩护全覆盖”要求这一现实因素的考量。自2017年开始最高人民法院和司法部开始推动在刑事案件中律师辩护全覆盖的试点工作。但在“无律师县”这一政策面临几乎无律师可派的困境：A县曾仅有两名专职律师以及两名援助律师，2024年上半年需承接10件民事、136件刑事案件的援助任务。为数较少的律师承担了极为繁重的指派案件辩护任务。此外，我国法律援助经费的增长率远远落后于案件的增长速度，且人均法律援助经费较低。
在政策推动与现实需求的双重驱动下，两县快速完成摘帽。2022年，某省司法厅以及省律协动员热心公益的律师在A、B县各设立了一家律所：A律所初期有2名律师；B县律所则有3名律师。两地律所的主要案源是接受指派的援助案件以及通过法律咨询转化案源。此外律所还面临法律咨询公司的竞争。法律咨询公司的模式是以令人混淆的字号吸引客户，以较低的收费获得案源，如需开庭则作为中介去雇律师出庭。法律咨询公司通过这一模式模糊了其与律师和基层法律服务工作者的职业边界，最终在资源竞争中获利。
四、“无律师县”可持续发展的路径
现代性的国家和司法必然意味着职业化的法律人的出现，然而中国农村和基层社会少量有限的法律服务需求是否能够真实转化为市场需求则有赖于县域的经济发展程度和民众的支付能力。这样的因素也决定了年轻的法律人是选择回到基层，还是选择“孔雀东南飞”。如何让基层法律服务“活起来、可持续”？结合调研，可从三方面发力：
一是破解人才瓶颈。基层政府可出台专项政策，对到县域执业的律师给予住房补贴、岗位津贴；通过定期培训、跨区域交流，提升本地从业者的职业能力。二是降门槛、扩需求。通过政府购买服务，为低收入群体提供免费法律援助；引导律师、法律服务工作者下沉乡村，开展普法宣传。三是规范法律服务市场秩序。加强对法律咨询公司的管理，防止其误导群众、不正当竞争；建立跨区域法律服务合作机制，推动城市律师定期到县域服务，缓解资源不均的现状。
从“无律师”到“有律师”，A、B县律师职业的变迁是我国基层法治建设的一个缩影。未来，唯有持续破解人才、资源、需求转化难题，才能让法治阳光真正照进基层角落，让人民群众便捷、高效地获得法律服务。