【内容摘要】行政争议实质性化解是法治中国、法治政府建设的重要目标之一。复议调解在矛盾纠纷预防化解中的基础性作用，随着源头治理、便民为民等法治理念的推进得到重视。为了实现复议化解行政争议主渠道的地位，完善行政复议的制度构建与行政救济的规范构造，复议调解针对性地纳入行政诉讼受案范围的必要性刻不容缓。只有调整、完善好行政复议调解可诉性的问题，将其与行政诉讼制度共同形成程序衔接、优势互补、协同配合的行政争议化解机制，增强行政机关与司法机关等部门共同推进行政争议源头治理合力，方能切实维护好人民群众的合法权益，为落实全面依法治国方略、推进法治政府建设、维护社会安全稳定提供强有力的制度支撑。

　　【关键词】行政复议调解  可诉性  行政诉讼  受案范围

　　□  施沪敏

　　一、行政复议调解可诉性之必要

　　我国的国情决定了行政争议诉源治理与实质化解中，非诉讼纠纷解决机制需要挺在前面。面对时代发展的新要求，调解型的复议制度因其柔性和灵活的特征，展露出其特殊优势：在尊重双方意愿的基础上减少了官民对抗，缓解、修复行政机关与相对人之间的紧张关系。围观行政争议解决制度的整体视域，行政复议调解可诉性理论具备一定的功能主义立场支撑。如果行政复议调解的结果不能通过司法途径进行审查，那么当事人的权利救济途径就不完整，可能存在无法得到最终解决的问题。

　　二、行政复议调解可诉性的实践分歧

　　在司法实践中，不同法院对于行政复议调解是否可诉的认定标准存在差异。这种差异导致了法律适用的不一致，影响了法律的统一性和权威性。最具代表性的案例即为“张传义诉鹤岗市政府复议调解案”，地方三级法院对复议调解的可诉性存在明显分歧。时至2024年最高人民法院公布的一起江西省孝感某某制盐有限公司行政再审案件，方是对行政复议调解可诉性的正面回应：对《行政诉讼法司法解释》第1条规定的调解行为进行解释，明确了针对民事纠纷的调解才不属于受案范围而非复议调解。同时，提出实际影响当事人权利义务的复议调解书属于新的、可诉的行政行为。这起最高法再审的个案虽具有示范意义，但要想在今后的类案裁判中都能标准化，还须研究背后的深层逻辑。同时，务必关注法院在处理复议调解的诉讼案件过程中的司法审查力度。

　　三、行政复议调解可诉性的现实需求

　　(一)权利救济的必要性

　　对当事人以行政复议调解书提起的行政诉讼进行实证观察，可发现其中不少理由是当事人认为调解过程不公平，最终是迫于压力下的同意调解。可诉性作为一种制约机制，可以有效防止行政权力的扩张，确保行政复议机关在调解中保持中立和公正。在行政复议过程中，当事人寻求的是对其合法权益的保护。如果行政复议调解的结果未能满足这一需求，或者调解过程中存在程序上的不公正，当事人应当有权通过司法途径寻求进一步的救济。可诉性为当事人提供了一个实体性权利救济的出口，确保了当事人在行政系统内未能获得满意结果时，仍可以通过法院来保护自己的合法权益；还通过对行政复议机关的监督，保障当事人在调解过程中知情权、参与权等程序性权利的充分行使。

　　(二)适应法治发展的需要

　　在实践中，基于行政权的天然扩张性，调解职能的范围有时容易被复议机关不当扩展，超出其原本设定的范围；目前行政复议调解的程序规定也不够完善，不健全的机制导致复议机关在实际操作中缺乏明确指导，影响了调解的公正性和效率。可诉性使得法院能够对调解书的合法性进行审查，强化司法监督，确保行政机关在调解过程中作出的任何决定都符合法律法规的规定，从而维护行政行为的合法性。可以说，复议调解可诉性是提高调解质量的保障。通过推动复议机关依法行政，提高行政复议调解行为的法律质量，从而提升整体的行政法治水平。

　　四、行政复议调解可诉性的完善路径

　　(一)明确调解协议书的法律效力与可诉性条款的设置

　　修改《行政复议法》及相关司法解释，明确行政复议调解协议的法律效力，规定调解协议一经司法确认，即具有与法院判决同等的法律效力，当事人不得就同一事实和理由再次提起诉讼。司法机关在确认调解协议时，应当审查调解协议是否自愿、合法，是否损害他人合法权益。同时，要设立再审机制，对于已经司法确认的调解协议，如果发现确有错误或者违反法律规定的，应当允许当事人通过再审程序进行纠正。对于未经司法确认的调解协议，应当允许当事人根据协议内容提起行政诉讼，以保障当事人的诉权。并可以在《行政复议法》中设立专门的可诉性条款，规定行政复议调解协议的可诉条件。

　　(二)确定调解可诉性类型

　　由于司法解释通常关注于具体案件的处理，而非对调解可诉性的系统规定。对此，最高人民法院应当出台司法解释，具体说明行政复议调解可诉性的标准和例外情况。可通过明确行政复议调解可诉性的范围予以精细化设计，包括确定可诉性调解的类型、明确不可诉性调解的例外情况等。还可以通过发布指导性案例，明确哪些行政复议调解案件可以进入行政诉讼程序。

　　(三)行政复议调解程序规则方面的完善

　　应当通过程序公开透明化调解过程，以确保当事人的知情权和参与权。具体包括行政复议调解的程序步骤、时限、调解人员的身份等信息应当向当事人公开；除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，调解过程应当允许公众旁听，以便当事人和社会公众监督。除了增强复议调解工作的透明度，还应当确保复议调解当事人的参与权、规范调解协议的内容与形式。

　　五、结论

　　当下调解型行政复议适应时代发展新要求，如若相对人进行复议调解活动得不到相应的诉讼权利保障，只会与法治政府、法治社会的发展内涵背道而驰。亟需在坚持行政复议调解可诉性的原则下，对其进行类型化细分，除却不可诉的例外情形，理应都能够寻求到诉讼救济的制度保障。应当推动行政复议和行政诉讼在实质性解决行政争议的问题上同向发力，探索建立与复议调解相配套的诉讼救济机制。唯有衔接好行政复议调解与行政诉讼，方能促进新时代下良法善治局面的真正形成。