郑少华

□营商的基本规则，包括下述五项：产权明晰、契约精神、自我担责、竞争中性、定分止争。而这五项内容的落实程度，就反映了一个国家或地区的营商环境的优劣。

□  《优化营商环境条例（征求意见稿）》首次以条例的形式对优化营商环境的内容进行了规定，以条例的形式及时总结相关改革经验及吸收地方立法成果，涵盖了营商的基本规则的主要方面。

□营商环境涉及方方面面，目前只能以条例来规定主要方面内容，并进一步推动相关立法修改，以真正改善营商环境。从征求意见稿来看，建议进一步理顺与强化条例的逻辑结构，强化“产权明晰”的内容。

2019年7月，为认真贯彻落实国务院关于深化“放管服”改革，优化营商环境的决策部署，推动政府职能得到转变，加快营造稳定公平透明，可预期的营商环境，更大激发市场活力和社会创造力，国家发改委牵头全国有关部门研究起草了《优化营商环境条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），并向社会公开征求意见。

对于该征求意见稿，笔者认为应从营商的基本规则来衡量其得失，并提出若干建议，以促进其进一步完善。

营商的基本规则

营商，是指让商事（市场）主体通过商事交易推动社会经济发展，即党的十八届四中全会决议“市场在资源配置中起决定性作用”的另一种表述。因此，营商环境，就是为“市场在资源配置中起决定性作用”发挥更好的功能，提供更好的环境条件，也就是更好地理清市场与政府、市场与社会的关系与边界，让商事（市场）主体在企业全生命周期中与政府、社会、其他商事（市场）主体交往中遵守法律法规的成本与时间，则构成了营商环境。营商的基本规则，包括下述五项：产权明晰、契约精神、自我担责、竞争中性、定分止争。而这五项内容的落实程度，就反映了一个国家或地区的营商环境的优劣。

优化营商环境，就应该从这些内容的落实着眼，提升其落实程度:

其一,产权明晰。市场交易的前提在于市场主体的产权是明晰的，其权利与义务的展开，必须以产权独立为条件。市场主体的财产权，包括知识产权不得遭受任何侵犯，非经法定程序，不得剥夺。因此，市场主体的产权不受政府、其他市场主体以及其他社会组织的侵犯，构成了营商的第一要义。

其二，契约精神。信诺守约要求其他市场主体要遵守信义约定，要求政府与其他社会组织遵守承诺，一旦出现背信弃约的行为，必须得到迅速而充足的补偿。

其三，自我担责。市场主体对于自己的经营行为，必须承担全责，若出现经营不能、支不抵债等情形时，应有及时退出机制。

其四，竞争中性。在涉及土地使用权、政府采购、信贷、税收等方面，市场主体不因性质、规模等原因而受到歧视待遇，而应享受一律公平待遇。

其五，定分止争。市场主体在遇到纠纷时应有公正而迅捷的纠纷处理机制。作为一个营商环境的重要组成部分——多元纠纷处理机制（调解、仲裁、司法）应该可以提供公平、迅捷的定分止争的公共产品。

营商的基本规则，是衡量营商环境优劣的基本准则。凡有影响力的营商环境评估标准，包括世界银行的营商环境评估体系皆是以此为基础建立的评估指标体系。当然，我们要注意，任何营商环境评估体系只能反映营商环境的一个面向，而非全部事实，因为营商环境的一些事实是难以量化的。

征求意见稿的成果

征求意见稿分为总则、市场主体、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障、附则7章，共计68条规定了优化营商环境的主要方面，具有下述的优点：

（一）首次以条例的形式对优化营商环境的内容进行了规定。在国务院持续推动“放管服”改革与政府职能转变的背景下，首次以国务院条例的形式对优化营商环境的内容进行了规定。该条例通过后，使各级政府在“放管服”改革与政府职能转变中具有一个新的抓手，以此可以进一步深化相关方面的改革。

（二）以条例的形式及时总结相关改革经验及吸收地方立法成果。如征求意见稿中将负面清单管理模式、权力清单、责任清单等“清单式”管理等近几年的改革成果固定下来。并将辽宁、天津等地方法规立法的有益内容进行吸收。

（三）涵盖了营商的基本规则的主要方面。征求意见稿涵盖了营商的基本规则的主要方面，如竞争中性、契约精神、自我担责、定分止争等。

进一步完善的建议

营商环境涉及到企业等市场主体的方方面面，不可能仅通过一个条例进行全方位的规定，只能是以条例来规定营商环境的主要方面，并进一步推动相关立法进一步修改，以真正改善营商环境。从征求意见稿来看，尚存在下述不足，亟需进一步改善：

（一）进一步理顺与强化条例的逻辑结构。将目前征求意见稿的七章改为六章，删去第四章“政务服务”。因为“政务服务”的有些内容可以放在第三章“市场环境”，而另一些内容可以放在第五章“监管执法”。

而且“市场环境”中的最重要内容是政府提供的面向市场主体的“政务服务”。如减证便民、优化服务流程等，而征求意见稿中的政务服务监管、诉求处理机制可以纳入“监管执法”中去。

（二）强化“产权明晰”的内容。从征求意见稿来看，对于营商的基本规则来说，征求意见稿中“产权明晰”涉及到的内容较少，似可增加这方面的内容，如关于市场主体财产的征收与征用的“充分、及时”的补偿原则、以及更加严格的知识产权保护规则等。

总之，一部比较完善的《优化营商环境条例》的颁布，将是我国持续优化营商环境的重要举措，将有助于中国经济社会的可持续发展。（作者系上海财经大学法学院教授）