彭峰

□我国第一部流域法《长江保护法》中首次规定了“生态完整性”法律制度。中共中央、国务院今年10月印发的《关于进一步加强生物多样性保护的意见》

再次明确了生物多样性保护政策与立法中生态完整性评估制度的重要性。

□虽然对于生态完整性的理论框架科学界尚未达成共识，但法学界应关注的是生态完整性评估制度的程序设计问题，如监管主体、评估机构的资质条件、评估机构的独立性保障、评估机构的法律责任等。

□在科学评估结果的基础上，才能对责任制度作整体设计，并对多主体间的权责进行合理的分配。因此，建议将该制度作为未来生物多样性各单行立法中应确立的基本法律制度进行程序性制度建构。

2021年10月，联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）在昆明成功落幕。中共中央办公厅、国务院办公厅于同月印发了《关于进一步加强生物多样性保护的意见》  （以下简称《意见》），明确提出2025年我国生物多样性建设的总体目标，即“到2025年，持续推进生物多样性保护优先区域和国家战略区域的本底调查与评估，构建国家生物多样性监测网络和相对稳定的生物多样性保护空间格局，以国家公园为主体的自然保护地占陆域国土面积的18%左右，森林覆盖率提高到24.1%，草原综合植被盖度达到57%左右，湿地保护率达到55%，自然海岸线保有率不低于35%，国家重点保护野生动植物物种数保护率达到77%，92%的陆地生态系统类型得到有效保护，长江水生生物完整性指数有所改善，生物遗传资源收集保藏量保持在世界前列，初步形成生物多样性可持续利用机制，基本建立生物多样性保护相关政策、法规、制度、标准和监测体系”。可见，  《意见》中明确了生物多样性保护政策与立法中生态完整性评估制度的重要性。

《长江保护法》首次引入生态完整性评估制度

我国第一部流域法《长江保护法》首次规定“生态完整性”法律制度，该法第四十一条明确规定“长江流域水生生物完整性指数”评估制度，即“由国务院农业农村主管部门会同国务院有关部门和长江流域省级人民政府建立长江流域水生生物完整性指数评价体系，组织开展长江流域水生生物完整性评价，并将结果作为评估长江流域生态系统总体状况的重要依据”。

生态完整性可以从两个方面诠释：一是指生态系统在特定地理区域的最优化状态下，具备区域自然生境所应包含的全部本土生物多样性和生态学进程，其结构和功能没有受到人类活动胁迫的损害，本地物种处在能够持续繁衍的种群水平。二是从生态系统的系统特性阐述，认为生态系统健康、抵抗力、恢复力及自组织能力是主要体现，包含生态系统健康、生物多样性、稳定性、可持续性、自然性和野生性以及美誉度，是物理的、化学的和生物的完整性的总和。国际上有关生态完整性评估的主要框架，包括基本生态系统特征评估框架、生物完整性指数评估框架、三层次评估框架、生态系统完整性评估框架等。水生生物完整性指数评估是生态完整性评估中的一种方法。

外国法中的生态完整性评估制度设置

在世界各国的法律框架中，都能找到生态完整性评估制度的影子。生态系统完整性最早在加拿大被提出，作为科学评价指标用于系统指导国家公园生态系统管理和修复。加拿大1988年《国家公园法》将维护生态系统完整性确定为国家公园分区和使用管理的首要原则，并使用评估生态系统完整性的基本框架评估各个国家公园的相对生态完整性。加拿大水法、海洋法及欧盟的沿海地区综合管理政策，都很重视保持生态完整性。

美国的《清洁水法》将恢复和保护国家水体化学、物理和生物的完整性作为其主要目标。类似于我国《长江保护法》的美国《普吉特湾水质保护法》也规定了生态完整性评估制度。2007年，华盛顿州立法机关通过该法，旨在通过制定和实施有科学依据的重点行动来恢复普吉特湾流域生态。该法规定建立一个综合性生态恢复框架以处理“土地、水、各种物种和人类需求之间所有的复杂关联性问题”。该法明确规定作为水质恢复健康指征和目标的底栖生物完整性指数评估制度，还设立一个新的机构，作为其规划和执行的协调结构，并且要求成立专家咨询机构，包括科学专家组和生态系统协调委员会。它还规定采用明确和可衡量的生态恢复目标以及开发一个能够跟踪和报告生态系统恢复进展情况的监测系统。

将生态完整性评估作为后续立法的基本制度

早在2004年全国人大常委会已首次将《自然保护区法》列入立法计划，2018年十三届全国人大常委会将《国家公园法》列入立法计划。十九大以来，自然保护地体系建设作为生态文明体制改革的重要内容，受到党和国家的高度重视，2019年1月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议，审议通过《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》。

自《长江保护法》通过后，我国《国家公园法》的立法起草工作也在稳步进行中。  《国家公园体制改革总体方案》也明确了国家公园改革任务是“加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，理顺管理体制，创新运营机制，健全法治保障，强化监督管理，构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系”。我国的《国家公园设立规范》（GB/T   39737-2021）中已经将生态系统完整性作为设立国家公园的认定指标之一。  《国家公园考核评价规范》  （GB/T   39739-2020）也将生态系统完整性作为国家公园重要的管理目标之一。

基于生态完整性的复杂特性，生态完整性的具体理论框架至今在科学界未能达成共识，但法学界应关注的是制度构建问题，在生物多样性立法中，应着重关注生态完整性评估制度的程序设计问题，如监管主体、评估机构的资质条件、评估机构的独立性保障、评估机构的法律责任等，这些制度设计有待进一步在生物多样性相关立法中明确。

对于评估主体而言，例如《长江保护法》中的水生生物完整性评估制度的实施责任主体规定由农村农业行政主管部门牵头会同其他部门一起进行，但是该制度的核心应当是保障评估的独立性，在生态环境事项上，某一个部委很难对省级地方政府实现强约束，明确该制度的程序设计及事权分配是很重要的。生态完整性评估是一项系统性工程，建议由国家综合部门牵头进行，各主管部门更适合作为技术支撑部门。

此外，如果一项评估制度不能跟责任制度相联系，其实际效果就会大打折扣。不论对哪一类生态要素进行保护，在生态完整性的整体制度设计上，需要分清不同的综合部门、主管部门、分管部门之间的“运动员”“裁判员”  “监督员”等角色。在问责制上，可以尝试纳入中央环保督查制度中进行设计。

目前，我国的环境法体系框架主要包括污染防治法、自然保护法、自然资源法等三大子体系，而在生态文明理念的指引下，自然保护法体系正在逐步向生态法体系转型，生物多样性法应属于生态法子体系的范围内。

环境影响评价制度是世界各国公认的一项环境法基本制度，特别在我国污染防治法中发挥着重要的作用，生态法体系建设中，同样需要一个类似的评估制度对生态系统被破坏、目前保护或已经修复到什么程度等状况进行科学评估，只有建立在科学评估结果的基础上，作为一个标准，才能对责任制度进行整体设计，对多主体间的权责进行合理的分配。

从《长江保护法》首次引入生态完整性评估制度，率先规定了水生生物完整性指数评估，实际上是在国家立法层面将生态完整性评估制度适用于某一生态要素领域的先行试水。因此，正在进行的《国家公园法》起草，以及未来的生物多样性法律体系的建设，建议将该制度作为未来生物多样性各单行立法中应确立的基本法律制度进行程序性制度建构。

（作者系上海社会科学院法学研究所研究员）