【内容摘要】近年来，单用途预付卡对社会经济发展发挥着愈发重要的作用，但与此同时，其实际发行与使用中存在的资金安全风险日益突出。因此，本组针对上海市人大法工委、商务委、工商局、消保委、单用途预付卡协会等机构，各行业的单用途预付卡发卡主体，消费者，保险机构、银行等主体展开调研。在调研基础上，借鉴域外成功经验提出了从事前、事中、事后三方面入手加强单卡资金管理的建议，着重于构建协同监管信息平台与落实资金保障措施，力求对单卡资金安全保障提供一定帮助。
【关键词】单用途预付卡 资金保障措施 协同监管
□黄荣 张丽 崔虹 龙羽
一、单用途预付卡资金管理难题的原因分析
调研发现，目前上海市预付卡（例如生活中常见的美容美发卡这些先交费、后消费的预付费消费模式中所使用的卡）资金监管主要存在四方面问题：监管对象数量少，信息披露不足，发卡主体失信成本低，资金保障措施难以落实。
（一）监管对象数量少的原因分析
这一现象与预付卡市场的迅速发展有所关联。在商务部九号令出台之前，预付卡行业内部主要为消费者与商家的契约关系，都由消保法进行规定，除零售等纠纷比较突出的三大行业，其他的行业均因彼时尚未凸显预付卡发展势头而没有纳入调整范围。
（二）信息披露不足的原因分析
目前，缺乏统一的监管信息平台是信息披露不足的主要原因。以上海为例，在上海市单卡协会曾经试图实现的余额信息在线查询功能中能够一窥信息平台的雏形。但是，具体信息来源的保障，信息真实性的核查以及公开主体的职权都是阻碍其进一步发展的原因。对有益尝试的肯定与阻碍因素的回顾无疑是构建成熟监管信息平台的基础。
（三）发卡主体失信成本低的原因分析
当下我国并没有将发卡方的信用状况与预付卡市场的准入或退出机制相挂钩，企业失信成本较低。我国立法中存在着侧重于行政监督及处罚，而民事侵权补偿的力度不足的问题。行政处罚的款项最终需要上缴国库，却无法使权益受损消费者受益。经营者违法成本过低，也会使部分发卡主体铤而走险。我国并未建立预付卡重失信主体名单或其他预付卡信用档案的现实也有损监管部门对发卡主体的震慑力。
（四）资金保障措施难以落实的原因分析
就银行存管措施而言，目前银行能采取的监管手段有限，主动监控职能未被明确赋权。同时，消费者的资金常常被发卡主体隐匿于其他账户，银行能够管控的资金数额有限，业务利润的局限也不利于银行积极参与资金保障工作。
就履约保证保险措施而言，发卡主体与保险公司都有其顾虑。一方面，履约保证保险相对于其他资金保障措施来说费用较高，审查更严，使得发卡主体担忧其经济成本。另一方面，当前保险机构接受的投保数量与金额都十分有限，相对于预付卡行业的高风险性，无疑会削弱其推广履约保证保险的积极性。
二、单用途预付卡资金监管对策建议
（一）事前监管
首先，监管对象范围的拓宽应从行业与类别两方面着手。一方面，体育、健身、教育、旅游、交通等新兴行业，都应纳入监管范围。另一方面，上海市当下的预付卡发卡商家不仅包括各类连锁商户与集团商户，也包括数量与发卡规模都十分可观的个体工商户与合伙企业。因此，个体工商户与合伙企业也应纳入监管对象。
其次，各部门应当通力合作。上海市商务委、上海市单卡协会、上海市工商局与上海市消保委整合相关资源，在单用途预付卡工作方面加大协作力度。同时，上海市商务委与行业协会应当持续推进合同示范文本制定工作，作为消费者宣传普及工作的重要一环。
（二）事中监管
第一，应构建协同监管信息平台。信息披露不足的解决需要结合信息化手段，建立统一的协同监管平台。调研组认为，协同监管平台的主管部门应始终为商务部门，但其建设与维护可引入行业协会、银行业、保险业与第三方支付公司的力量。一方面，行业协会可协助企业完成联网对接工作，帮助企业完成关于章程、协议、财报、营业执照等资料的备案。同时，协会能够参与资金监管与预审工作、信用评估报告的制定、评估等，协助核实监管数据。另一方面，银行业、保险业加入后可以将其银行存管、履约保证保险的实际信息提供给平台，完善企业的资金管理档案；有支付牌照的第三方支付公司则可以凭借其运营收银、收单系统的与信息管理系统的经历与技术储备参与平台的搭建与维护，同时向企业提供其他的增值服务，实现共赢。
第二，加强资金保障措施的落实。首先，针对银行存管措施，目前已有部分银行有创新的托管意愿，本组建议在上海率先开展试点工作。地方法规应推出银行托管的监管创新路径，授权银行对关联账户进行次一等级管理，监管其资金异常情况；将监管报告频率由每季度一次提高到每月一次，及时将监管信息上传协同监管平台，提供有效的预警。其次，针对履约保证保险措施，目前的被保险企业必须在政府相关部门登记备案，备案工作的持续推进是保险推广的前提条件。对于备案企业来说，保险公司的审查与费率是阻碍他们选择履约保证保险的原因。但是，如果法律持续推动履约保证保险的落实，并辅以协同监管平台等信息披露手段，保险公司在法制健全化、信息透明化、投保规模化的情况下会主动提供更价廉、更优质的保险服务，从而实现“投保规模化——削减费用——降低投保门槛——投保规模化”的良性循环。
（三）事后监管
第一，建议加大对违法违规发卡主体的处罚力度。目前，执法部门对单卡各类违规行为的最高处罚是3万元。对一个发卡金额动辄百万、千万的企业而言，处罚金额太低，无异于隔靴搔痒。因此，应当提高处罚额度，并结合市场检查执法力度的加强，以其震慑不合规商家。
第二，建议完善信用档案。建立严重失信主体名单，通过本市公共信用信息服务平台标明对该严重失信行为负有责任的法定代表人、主要负责人和其他直接责任人的信息。该信息应通过其他渠道加强宣传，具体又规范地用信用来约束经营者的行为。首先，建议在企业或发卡营业点的前台或其他显眼的地方公示企业信用情况，并通过媒体宣传加强消费者安全意识。其次，建议在统一单用途预付消费卡的标识设计中加入信用标识部分，并借助现有单用途预付卡服务平台提供线上查询服务。最后，应在商务委与单卡协会的网络平台定期宣传推介高信用值商家，增强经营者主动进入监管平台的动力。
“法治建设与社会管理创新”调研成果选
华东政法大学研究生院上海法治报社联合主办
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