用制度守护“绿的底色”

　　□法治报特派记者　陈颖婷　北京报道

　　从几年前的白烟滚滚、河水黑臭，到如今水是清的，地是绿的，全国人大代表、嘉定区马陆镇北管村党总支书记沈彪感叹村里“翻天覆地”的变化：村民“钱袋子”鼓了、“菜篮子”满了、“车轮子”转了，一条生态保护、绿色发展的“新路子”也大步走起来了……

　　刚刚通过的宪法修正案，把“贯彻新发展理念”和“生态文明”写入宪法。政府工作报告中也明确了健全生态文明体制的重点任务和部署，要求建设天蓝、地绿、水清的美丽中国。今年全国两会，生态文明建设依然是最热门的话题之一。

　　从“治穷”“治乱”到“宜居家园”

　　“改革开放40年来，每个时期老百姓的需求都不一样。”沈彪快人快语，“我们之前的工作就是帮村民摘掉贫困的帽子，现在不缺钱了，大家对美好生活的向往就是宜居的生活。”

　　皮肤黝黑、说话实在的沈彪是个地地道道的农村人，他在村支书的岗位上干了32年。说起这些年村里的变化，他感触很深。

　　“改革开放初期，为了让村民富起来，我满脑子就是招商引资。”沈彪的努力很快有了效果，上百家企业陆陆续续进驻村里，村民们的收入很快翻了几倍。

　　但不久沈彪就笑不出来了，大量企业几乎“零门槛”进入，带来了人口管理难、基础设施欠缺、治安案件增多、公共服务不到位、环境污染扰民等问题。面对村里环境污染日益严重，村民各种抱怨不断。沈彪开始反思：宁愿发展速度慢下来，也不能以牺牲良好的环境治安为代价。于是，村里发展的重心变了，开始不断扩容水电系统，修路桥、植绿化、布设地下管网等基础设施，遍布村子的200多个电子探头，也让村里的治安环境有了翻天覆地的变化。

　　在治乱的同时，沈彪也不忘发展农村经济。原来的高污染、高耗能、高排放企业已经不适合村里的发展，必须进行产业升级。于是，他将高污染的企业资产陆续回购，然后将这些厂房进行重组改造。原本的高污染企业变成整洁漂亮的产业园区——嘉岩链园区。就是这个充满朝气、环境优美的园区，成功吸引到了原本在市中心的园区电子商务企业。过去脏乱差的车间变成了办公、培训、产品展示的现代化商务中心。

　　环境升级的同时，村民们的收入也稳中有升。“原本租给那些工厂每年的租金是130万元，现在改建后的园区租金已经上涨到了400万元。”沈彪说，产业调整之后，农民的收入不但没有减少，周边的环境也大大改善，村里的安全度也有了提高。

　　尝到了产业转型升级甜头的沈彪告诉记者，今后村里的发展都将按照产业园的模式发展。“我们要建设宜居家园、生态公园、产业园的‘三园’。”沈彪说，产业能级提升后，做什么产业就有什么样的回报。那些高污染、容易造成交通拥堵、存在安全隐患的企业现在都在沈彪招商的“负面清单”上。“对于没有社会责任感的企业，我们坚决不要，这些钱我们不想赚！”沈彪的这份坚持，也吸引了更多高品质的现代化企业前来，其中不乏来自美国、韩国、日本的“纳税大户”企业。看到村民们的生活日益红火舒心，沈彪表示：“建设美丽乡村，真正提高村民的获得感、幸福感、安全感。”

　　新型城镇化需要“绿色”唱主导

　　北管村五年来的变化其实就是中国无数农村走向城镇化的缩影。

　　据了解，目前，我国城镇化率已超过50%，部分地区已超过70%。但很长一段时间，城镇化率每增加一个百分点，平均能耗增加18%，资源消耗和环境影响也明显呈增加趋势。全国人大代表、上海社科院副院长张兆安认为，在我国推进城镇化进程中必须加强生态保护和建设。

　　就如北管村那样，过去我国城镇化进程中，全力发展农村经济，老百姓的收入确实有了显著增加，公共交通也更加便捷等。但是，城镇化进程对生态环境也造成了一定的负面影响。张兆安分析认为，这种负面影响集中表现在人口城镇化带来的消费升级和资源环境压力增大、产业粗放造成的资源浪费和环境污染、土地变化引起的自然生态系统破坏及生态服务功能下降等。

　　为此，他表示，首先要加强人口资源环境在城镇规划中的约束作用，开展生态环境承载力评价。通过实施科学评估，切实转变目前以项目导向、工程导向为主的规划实施评估倾向，引入以绩效为导向的规划评估。

　　张兆安指出，推进城镇化的过程中，没有因地制宜，一味的“摊大饼”与“大拆大建”会引起资源浪费和生态破坏。因此，他认为将“紧凑型城市”纳入规划很重要，划定基本农田保护红线、生态保护红线、文化保护红线，以及城市开发边界，鼓励存量建设用地、待修复“棕地”和既有旧建筑的充分利用。

　　而产业结构不合理，产业布局不合理都会引发环境风险。为此，张兆安建议严把环境准入门槛，杜绝用污染产业支撑城镇化。“对高消耗、高污染行业新建项目，严把环境准入门槛，还要防止污染转移。”他表示，对限制开发地区、贫困地区城镇化给予生态补偿等财政转移支付，支持绿色产业的适度发展。通过加强过程监管和服务，提高环境管理现代化水平。“引导发展循环经济、低碳经济，加快绿色供应链管理。”张兆安说。

　　环境强制险筑牢绿色防火墙

　　全国人大代表、中国太平洋保险（集团）股份有限公司战略企划部资深经理周燕芳在从环境保险的角度建议给绿色发展上一道“保险阀”。

　　她告诉记者，环境污染责任保险是国际范围内公认的助推生态文明治理的重要工具。“但它在我国的发展缓慢，并未起到应有的作用，很大程度上是因为该险种属于商业保险，企业投保意愿不高。”

　　据周燕芳介绍，截至2016年，我国环境污染责任保险的试点省份覆盖30多个，涉及重金属、石化、危险化学品、危险废物处置、电力、医药、印染等多个领域。“应该说覆盖面不低，但发展水平不高。”周燕芳表示，2016年全国投保企业仅1.44万家次，保费收入仅仅2.84亿元，同比增长3.9%。保险公司共提供风险保障金263.73亿元，仅同比增长8%。“各项指标均远低于保险行业整体增速，在整个财产险市场所占比重极低，连0.1%都不到，几乎可以忽略不计。”由于目前，缺乏强制企业投保环责险的法律法规，污染企业环保违法成本低，财税支持力度不足，严重制约了环责险的发展。

　　在周燕芳看来，环责险是一个高度专业化的保险领域，需要特别的专业知识和管理技能。现在由于信息披露不充分、经营时间较短等原因，保险公司缺乏充分积累的基础数据，包括污染事故发生频率、损失程度、事故处理费用等。基础数据不足增加了产品定价的难度。同时缺乏健全的环境污染损害评估鉴定机制和专业的理赔定损机构。

　　周燕芳认为，我国生态文明治理已经开始起步，但污染责任追究困难、企业环保意识不足、环保压力不够、环境监测机制不健全、污染赔偿机制不到位等问题仍然普遍存在。建立环境污染强制责任保险制度，可以最大限度地发挥保险机制的作用，破解污染治理难题。

　　她建议政府将环责险的相关内容纳入地方性立法程序中，为业务的开展提供更有力的法律依据，改变以往主要依靠行政罚款的方式，而更多地依靠环境公益诉讼制度强化对环境事件肇事者的责任追究。同时，严格执法，强化行政责任和问责制度，切实落实地方政府对环境保护的监管责任。

　　此外，中央财政设立专项资金，用于支持环境污染责任保险在全国的推广，重点用于符合条件的投保企业的保费补贴，建立专门的环境污染损害鉴定评估机构等。通过建立税收优惠制度，对承保强制环责险的保险公司给予适当税收减免，落实参保企业税前列支保费支出政策。

　　同时，还要加强环保部门与保险行业的协调与合作，推动环保部门与保险公司的数据共享，做好环境实时动态监测工作，帮助保险公司进行基础数据的收集和积累。建立健全环境污染损害评估鉴定机制和机构。建立专门、权威、独立的环境污染损害鉴定评估机构，参与对污染风险的识别、量化以及定损，不仅可以减少纠纷，降低保险公司理赔难度，还可以提高对污染风险的保障水平。