“面对面”精准普法 提升执法公信力

　　□法治报记者　陈颖婷

　　老百姓直观地感受法治，很多其实是从接触大量的行政执法开始的。因此，推进行政执法过程中精准普法，对于提升老百姓对法治的感受度会产生直接而显著的效果。

　　近期，上海市法制宣传教育联席会议办公室下发《关于印发〈行政执法过程中精准普法的工作指引〉的通知》（沪法宣办〔2018〕40号（以下简称《工作指引》），于全国率先对行政执法人员在执法过程中开展精准普法进行了部署。

　　《工作指引》通过执法过程中的精准普法，将普法责任从单位责任落实到每一个执法人员的身上。据悉，这是全国首部针对行政执法过程中精准普法的工作指引。

　　行政执法过程中

　　精准普法意义重大

　　记者了解到，《工作指引》　共7章34条，对行政执法过程中精准普法的实施主体、工作对象、普法内容、基本原则、主要方式和组织实施进行了详细规定。

　　同时，《工作指引》　专门用3章16条的篇幅，针对“行政检查、行政处罚和行政强制”“行政许可、行政给付和行政确认”“行政征收”等三类与群众工作生活紧密相关的典型的行政执法行为，就行政执法人员在什么情况下、哪些环节中、面向什么样的对象、以什么样的方式、开展哪方面的普法等问题，提供了具体、明确、可操作的工作指引，从而在落实“谁执法谁普法”理念的征程中迈出了实质性、关键性的一步。

　　市司法局法宣办副处长俞静贤告诉记者，将《工作指引》　限定在行政执法领域，主要由于行政执法部门执行的法律规范占比较高。据统计，我国现行法律法规的80％以上，主要是靠行政机关来贯彻执行。“以本市城管执法部门为例，2017年共依法查处各类违法违规案件12.5万余起，共教育劝阻相对人125万余人次，巡查道路、景观区域、商业街区、建设工地等197万余次，开展违法违规经营、建筑垃圾等专项执法整治行动1.19万次。”在俞静贤看来，如果每个案件中都能够同步做好普法工作，那么汇总起来的普法规模就是巨大的、效应也是巨大的。

　　因此，以工作指引的方式，在行政执法过程中设置专门的普法环节，实现执法普法一体化，是上海贯彻落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的创新之举。一方面，《工作指引》　是对“谁执法谁普法”的深化，即从国家机关开展普法的“单位责任”深化到行政执法人员结合执法过程开展普法的“全员责任”“全程责任”。另一方面，也是对“谁执法谁普法”的细化，即从原则性的规定，到明确具体执法环节的工作指引。

　　主动告知式普法：

　　给公众上一堂普法公开课

　　请你马上把驾驶证、行驶证出示一下，听清楚没有！

　　放手，无关人员让开！

　　第一次警告你，把驾驶证拿出来！

　　第二次警告你，把驾驶证拿出来！

　　第三次警告你，把驾驶证拿出来！

　　无关人员闪开！警方将使用警械……

　　今年5月，一段上海民警行政执法的视频在朋友圈热传。这位民警的一系列执法操作过程被网友称为“教科书式执法”。视频当中，该民警通过口头传唤、连续三次警告、提醒无关人员让开、使用警械等一系列执法动作，成功将阻碍执行公务的当事人制服并带离。据了解，视频中的民警名叫陈蒙，是上海市公安局嘉定分局特种机动队民警。当时，他和同事正在对道路违停车辆进行抄告，遭遇了该涉嫌违法当事人的拒不配合，最终使用了警用催泪瓦斯。

　　民警陈蒙这段现场执法过程，相当于进行了一次全面的、形象的执法程序演示。他还敢于让群众围观和拍摄，并在网上传播，接受群众的监督，也给观看视频的人上了一堂生动的普法教育课：告知群众执法程序，以及抗拒警察执法的后果，让更多的人能理性地看待警察执法检查，多配合，少对抗。

　　记者看到，《工作指引》第二章对行政执法过程中开展精准普法的主要方式进行了规定，主要有四种，即主动告知式普法，答疑解惑式普法，释法说理式普法和行政约谈式普法。其中，主动告知式普法是行政执法过程中精准普法的主要方式，一般都是按照法定程序的要求，由行政执法人员主动运用。在目前的行政执法中，执法人员都会通过口头、书面或电子媒介等方式主动告知行政相对人、利害关系人实施行政行为的法定依据及可能产生的法律后果及救济方式、救济途径等。

　　所以，在行政执法过程中主动告知当事人，对于行政执法人员来讲，本身就是行政执法的法定程序要求。但是从普法工作的角度来讲，告知内容就是非常具体、精准的普法内容。

　　行政约谈式普法：促使企业主动守法合规

　　雇人排队、盲目扩张、投诉集中……这些成了不少网红店的“标签”。如何对日渐兴起的各类网红店进行更有针对性的监管？据澎湃新闻报道，去年年底，上海市食药监局进行了一场特殊的行政约谈。约谈的对象都是在网上声名鹊起的“网红店”：“1点点”、“喜茶”、“哥老官”、“楼上”……

　　在此次约谈中，此前“1点点”奶茶被曝喝出蟑螂的新闻多次被提及。“蟑螂门”事件后，公司方未查出原因。但食药监部门则在约谈中对“一点点”加工流程，以及可能存在的风险一一点明。

　　市食药监部门表示，本市正梳理“网红”餐饮品牌信息，已梳理100余家“网红”品牌，近2000家门店，并在此基础上建立实时更新的“网红”重点监管名单。此后，上海也将进一步运用大数据分析等现代信息技术手段，探索“网红”餐饮店等的食品安全精细化监管新模式。

　　如果说，行政处罚等惩罚性方式是针对企业过去的违法行为追究责任，而行政约谈更多是通过普法的手段，促使企业在未来能更积极主动地守法，承担自己的社会责任。

　　行政约谈式普法，是指在行政执法过程中，行政执法人员通过约见或主动登门等方式，对行政相对人的法人代表或主要领导进行约谈的深入普法方式。行政约谈是一种很好的普法方式。通过行政约谈，可以使约谈对象更加深入地理解相关法律规定，减少今后执法的阻力；　可以推动约谈对象选择符合法律规定的解决方案或整改措施。当然，对于行政约谈的适用，《工作指引》　也进行了规定，即在同一年度内两次以上违反同一法律规定的、拒不配合行政执法的、接受行政处罚态度恶劣的，以及存在其他突出问题的。

　　据悉，各个行政执法单位将依据《工作指引》，结合自身执法实践，制定更加具体的实施细则，进一步明确执法过程中的普法环节，通过建立评价激励机制，对在执法过程中开展普法表现突出、成绩显著的行政执法人员予以通报表扬。本市将建立健全行政执法全过程记录制度，对行政执法人员在执法过程中开展普法的表现进行定期抽查，确保普法责任切实落地。

　　答疑解惑式普法：让被处罚者心服口服

　　“你们凭什么罚我钱？”

　　“要扣车？我不同意，我绝不会接受处理！”

　　在上海市交通委员会执法总队案件审理科的“娇燕”窗口，这样的对话几乎每天都在上演。

　　“娇燕”窗口承担着整个上海市区和部分市境道口重大案件的交通执法类行政处罚业务工作，2016至2017年，“娇燕”窗口共处理案件数16464件，月均686件；2018年1-8月共处理5551件，月均694件。

　　到“娇燕”窗口前来办事的当事人多数是来履行行政处罚义务的，带着情绪和不满自然成为常态。如何让行政处罚的过程成为普法的过程，“娇燕”窗口积极贯彻“谁执法谁普法”普法责任制，其中通过答疑解惑式的普法，让当事人对违法事实有更深刻的认识成了关键。窗口接待人员在依法送达处罚法律文书时，当事人进行陈述申辩或者对法规适用不理解的，窗口接待人员将依法告知法规条款和适用理由，确保当事人对被处罚事项涉及的法律法规事项获得充分的了解。

　　而在行政处罚决定送达后，当事人询问如何进行后续法律救济的，窗口接待人员也会依法告知后续复议诉讼的机关名称，并主动告知复议诉讼时限，确保当事人依法享有的权利。

　　通过一系列普法教育系列举措的实施，原本叫嚣不满的当事人开始认识到自己交通违法的错误。许多当事人都表示，尽管被处罚了，心中不高兴，但通过执法人员耐心细致地释法说理，对相关法律法规知识有了更全面的认识，对处罚结果心服口服。

　　市法宣办表示，答疑解惑式普法，是指在行政执法过程中，当行政相对人、利害关系人就正在办理的案件或事项提出疑问或表示困惑时，行政执法人员应当通过口头交流、书面或电子媒介答复等方式有针对性地消除其疑问或困惑，使其知晓和理解相关法律规定，避免行政相对人因不知法而合法权益受损或实施违法行为。当事人就相关法律问题提出疑问或表示困惑，是开展普法的最佳时机，也是行政执法人员履行“谁执法谁普法”责任的具体表现。目前，行政执法过程中的答疑解惑主要以口头方式当面进行。这种面对面的沟通，既不需要占用很长的时间，也夯实了执法公信力的群众基础。