为人民代言 为时代高歌

　　□法治报记者　陈颖婷

　　今年是改革开放40年。党的十一届三中全会带来了改革开放的春风，也迎来了人大工作和建设的春天，人大制度进入一个新的历史发展时期。人大代表无疑是人大工作中最鲜活最浓墨重彩的一笔。40年来，历届人大代表为民代言，为时代发声，把“人民代表为人民”的好传统代代传承。在他们认真履职的背后，是我国人民代表大会制度不断完善，也是上海市人大常委会建设创新探索的生动诠释。

　　创新

　　“小人代会”监督政府工作

　　上海是改革开放的前沿阵地。上海的发展和变化，离不开市委、市政府的正确领导，离不开人大的监督和人民群众的参与。人大代表如何开展监督工作，一直是我国民主化进程中的重要课题，上海在探索中发展，在发展中提高。每年人民代表大会闭会后半年左右，举行一次人大常委会扩大会议（俗称“小人代会”），邀请全体市人大代表和在沪全国人大代表参加，组织代表评议。而这一现在在全国各地推广的代表评议制度，起源地正是在上海

　　29年前，上海市九届人大常委会举行第十一次（扩大）会议，首次邀请市人大全体代表、在沪全国人大代表列席会议。会议听取、评议市政府关于本市国民经济和社会发展计划执行情况的报告，当年1至8月财政收支情况的报告，以及关于进一步清理整顿公司的情况汇报，市人民检察院关于深入开展反贪污反受贿斗争的情况报告等。第一次“小人代会”的成功，让代表们的监督触角更加深入，也为此项制度的延续，奠定了基础。

　　之后，上海市九届人大常委会举行第二十一次（扩大）会议，继续邀请全体市人大代表和在沪全国人大代表列席。会议听取时任市长朱鎔基《关于当前上海经济形势和住房制度改革方案（草案）的报告》；通过《关于同意市人民政府上海市住房制度改革实施方案（草案）交市民广泛讨论听取意见的决定》；　审议、通过《关于修改〈上海市黄浦江上游水源保护条例〉　的决定》等。上海市市标也在此次“小人代会”上明确以市花白玉兰、沙船、螺旋桨组成的三角形图案。

　　尽管当时上海的“小人代会”制度在全国尚属首创。但它的举行，有利于市人大常委会对政府工作进行监督，有利于政府及时改进落实人代会的决议，有利于发挥人大代表的作用。市委和市政府也非常支持。市人大常委会将这项制度进一步规范和完善，坚持至今已近30年，现在看来是非常有效的。每年召开“小人代会”就是对民主化进程的一次成功实践。

　　从形式和内容上来看，“小人代会”一次比一次规范，一次比一次完善，市长也越来越重视“小人代会”的作用，代表们的评议也越来越深入。历任市长都在“小人代会”上向代表们报告过当年上半年工作，这样做既是对人大代表在人代会上提出的意见和建议的半年汇报，又可以多一次请人大代表对政府工作进行评议的机会。政府在准备“小人代会”时都要请市人大常委会征询人大代表关心的社会热点、难点问题，市人大常委会在每年7月认真征询代表的意见和建议，同时，在政府报告完工作后，代表团组织人大代表对政府工作进行评议。继上海市人大常委会召开“小人代会”之后，一些省、市人大常委会也采用这种方式开展工作，取得了较好的效果，受到人民群众的欢迎。

　　立法

　　回应民生需求　把握时代脉搏

　　1979年7月五届全国人大二次会议审议通过的地方组织法，第一次以法律的形式将地方性法规制定权赋予省级人大及其常委会。作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，地方立法对维护社会主义法制统一作出了积极贡献。这其中凝聚着历届市人大常委会组成人员和人大代表辛勤耕耘的汗水和破解难题的智慧。

　　市人大代表厉明还记得，自己刚当上人大代表后，经常会有素不相识的群众找上门来求助。2007年初春时节，有一位单亲母亲从嘉定赶到他的律师事务所。这位母亲说，她的儿子在学校锻炼时不幸死亡。由于孩子有先天性心脏病，责任暂时难以确定。望着痛不欲生的母亲，厉明也情不自禁地落下了眼泪。后来，他义务为这位母亲提供法律帮助，最终为她赢得了合理的赔偿。

　　尽管作为律师，厉明圆满地完成了该案的法律事务，但作为人大代表，他却品味出这一事件背后的立法问题。事后，他研究并发现了相关规定存在赔偿标准偏低等问题。为此，在任人大代表的第一年，他领衔提交了“建议修订《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》　的议案”。历时三年，到了2011年，该条例修订后重新颁布。新修订的条例首次明确统一了城乡赔偿标准，大幅度地提高了赔偿标准，在人身伤害赔偿地方立法中做出这样的规定尚属首例。

　　厉明说，他提出大量议案的背后都来源于生活的真实故事。自从当上代表以后他开始不停地留意日常生活中的点点滴滴。看到道路资源匮乏、机动车与日俱增，让他感到上海大力发展公共交通的必要性。2008年，他提出了为“公交优先”立法，把市民选择公共交通出行的比例作为考核城市交通优劣的指标，这些建议被采纳并写进了上海市“十二五”规划。他还对世博控烟、消防装备、垃圾分类、食品安全、热线电话等问题提出了代表建议。

　　代表们还通过立法回应现实需求，努力为经济社会健康发展提供法治保障以及制度供给。2013年9月，中国(上海)自由贸易试验区正式成立，中央要求上海先行先试创造出可复制可推广的经验和做法。盛雷鸣代表花费了很多精力研究国际上相关法律和国内改革开放以来的一系列法律法规和中央深改小组关于自贸区建设的一系列重要精神，在研讨中，针对商事登记制度改革等提出了一些建设性的建议，均被采纳。

　　随着我国的经济改革不断深化，社会信用体系建设的必要性与紧迫性日益凸显。鉴于国家层面尚无相关法规，盛雷鸣代表在上海市第十四届人民代表大会一次会议上提出了“关于制定《上海市社会信用暂行条例》　的议案”。在制定《上海市社会信用条例》　的相关研讨与调研中，他提了多条建设性的建议，得到了与会领导和专家学者的肯定。2017年6月23日，《上海市社会信用条例》　经上海市人大常委会第三十八次会议表决通过，并于2017年10月1日起施行。这也是全国首部关于社会信用建设的综合性地方法规。

　　制度

　　确保代表群众的“零距离”

　　人大代表是人民群众与政府的纽带，代表要“上接天线，下接地气”，就需要制度上的保证。对此，市人大常委会将人大代表紧密联系群众，以制度形式固定下来。

　　围绕“一办法两规定”，市人大完善了五项代表工作制度。其中《关于市人大代表联系社区的若干规定》　以及《关于市人大代表接受原选举单位监督的若干规定》　作为两项全新的工作制度颇为引人注目。市人大常委会人事代表工作委员会副主任郑海生告诉记者，党的十八大以来，中央和全国人大都强调各级人大代表，要成为政府和人民群众联系的桥梁和纽带，“人大代表要成为既能‘代’　又能‘表’　的代表，就必须联系人民群众，倾听人民群众的呼声和愿望，让自己在履职中能够代表人民群众的利益和意志，真正成为人民群众的代言人。

　　郑海生坦言，虽然原来也呼吁人大代表要广泛联系人民群众，但缺乏一个好的制度设计，只是普通的号召和原则性的要求，因此在《代表法实施办法》　的修改中，特别把代表联系社区作为重要的内容写入法规，而且有量化的规定，代表一年集中联系社区不少于两次。然而地方性法规对于这项规定还是比较原则性的，如何保证落实代表联系原选举单位和群众下社区，《关于市人大代表联系社区的若干规定》　就对此进行了制度设计和安排。

　　《关于市人大代表联系社区的若干规定》对代表联系社区的目的、形式、内容、意见处理及反馈、服务保障等作出了具体规定，明确代表联系社区可以到街道乡镇及其辖区内的居（村）委会和各单位等听取意见。代表联系社区的方式也有了进一步拓展，包括有组织的集中联系和代表根据履职需要自行联系两种方式。

　　《关于市人大代表接受原选举单位监督的若干规定》　则对代表接受监督的依据、形式、报告履职情况等作出了具体规定。目前本市16个区，直接选举的人大代表向原选区的选民报告自己的履职情况都得到了落实。

　　除了两项新制定的工作制度，市人大还对原有三项制度进行了修改。《关于市人大常委会红会组成人员与市人大代表联系的若干规定修改建议稿》　首次提出，依托各委员会组建代表专业组。《关于市人大代表履职记录系统操作规则修改建议稿》　则完善了代表履职记录内容，把代表履职情况向原选举单位的区人大代表公开查询的做法写入制度。