检察公益诉讼案件调查核实机制研究（下）

　　摘要：

　　任何诉讼中主张的事实都依赖证据加以证实。检察机关在履行公益诉讼职责时将不可避免的运用到调查核实权。该权力在实际运用中存在问题与争议。完善权力运行需从引入强制措施、确立调查程序及建立配套制度入手。检察公益诉讼线索立案前的“初查”是整个调查核实工作的起始点和着力点。检察机关应以建立初查机制为基础，规范权力运行，充分履行职能。

　　□上海市嘉定区人民检察院课题组

　　公益诉讼制度的设计初衷主要是为了“防止公地”悲剧的发生。检察机关作为提起公益诉讼的主体之一，就其他主体而言，具有相对优势，尤其在搜集证据方面，拥有更多资源和手段。但是，检察公益诉讼中的调查核实权不能仅停留在一般规定和权力宣告之上，否则将难以规范履职和防止权力滥用。考虑到民事公益诉讼和行政公益诉讼虽在诉讼程序、待证事项、证明标准等方面存在差别，但就调查核实权的具体应用而言，仅仅是目的性差异，而非方法上的差异。因此，在构建检察公益诉讼案件调查核实机制时，不对二者作系统化分类。另外，当前检察公益诉讼案件遵循立案、诉前程序、提起诉讼的办案步骤，而调查核实权的运用贯穿其中，故有必要针对不同阶段，规范权力的运行。后文将以检察机关内部办案主体——民事行政检察部门为视角，构建相关机制。

　　检察公益诉讼案件线索初查机制

　　1.初查的定义及意义

　　检察公益诉讼案件线索初查是指检察机关对受理的公益诉讼案件线索在必要时依法进行立案前的初步调查核实活动。

　　从传统意义上来说，“初查”一词在检察工作语境中是与其职务犯罪侦查职能息息相关的，主要指对犯罪线索立案前的调查活动。随着国家司法体制和监察体制改革，刑事诉讼意义上的检察机关初查权已不复存在。然而，检察公益诉讼制度在法律层面的确立，不可避免的要求检察机关行使作为公益诉讼起诉人应尽之义务。其中，调查收集证据是检察公益诉讼案件整个办案过程中至始至终且至关重要的工作。在当前检察机关尤其是基层检察机关民事行政检察部门受限于人员编制、资源配置和专业化程度的情况下，若不严把立案环节，可能会引起司法资源浪费、权力恣意等负面评价风险。故有必要借鉴以往刑事诉讼中的“初查”制度，建立检察公益诉讼案件立案前的调查核实程序。事实上，初查程序可以视为立案后调查程序的基础，相关制度具有很强的重合性。因此，着重构建检察公益诉讼案件的初查机制具有指导意义，而对于立案后的调查核实活动，笔者仅就个别问题进行阐述。

　　2.初查前线索登记及评估

　　随着检察公益诉讼制度的公众知晓度逐渐提升以及检察机关实务经验的不断积累，公益诉讼案件线索数量日渐增多。现阶段，检察公益诉讼案件线索的来源主要包括：一是公民、法人和其他组织向人民检察院控告、举报；　二是其他机关向人民检察院移送；　三是人民检察院依职权发现。对于以上线索，均应进行登记，以免出现权力寻租或滥用的情形。在检察公益诉讼案件线索未列入检察机关统一业务应用系统前，应由民事行政检察部门登记受理并按要求向上级检察机关备案。

　　在众多线索中，符合立案条件的可能仅占一小部分，若无差别的进行初查，则会使司法资源的使用过度分散。为此，应当设置检察公益诉讼案件线索评估环节。民事行政检察部门应当设立公益诉讼案件线索评估小组，及时对受理的公益诉讼案件线索进行集体评估，提出意见，经民事行政检察部门负责人审核后，报检察长审批。具体而言，（一）认为符合提起公益诉讼条件并属于本院管辖的，报请立案；（二）认为存在公共利益受到侵害的事实并属于本院管辖，需要进行初查以确定是否应当立案的，报请初查；（三）启动初查的条件和时机尚不成熟的，报请缓查；（四）认为不存在公益诉讼受到侵害的事实的，报请不立案。

　　需要说明的是，“缓查”即暂缓初查。作如此设计主要基于如下考虑：案件线索是否具有初查必要性不是一个非此即彼的问题，价值判断本身具有很强的个人色彩，同时也容易受到外界不确定因素的干扰。盲目的否定线索价值或者因某些外在力量的干预而废弃线索，显然不利于检察机关履行公益诉讼职权。当然，为了防止线索长期处于睡眠状态，应当规定对于决定缓查的线索，民事行政检察部门须定期清理和评估，启动初查的条件和时机成熟后及时报请初查。

　　3.启动初查

　　初查的任务是对检察公益诉讼案件线索进行初步调查核实，以决定是否立案审查，同时，收集相关证据和信息，为立案审查做必要的准备。此处的“信息”主要是指不作为未来检察公益诉讼诉前程序、诉讼程序中认定事实所依据的证据以外的材料，包括背景知识、行业惯例、偿付能力等。

　　对于检察长批准初查的案件，承办人员应当制定初查提纲，经民事行政检察部门负责人审核后，报检察长审批。初查提纲应当包括以下内容：（一）初查的目的、方向、范围和调查的问题；（二）初查的人员配备、分工及组织领导；（三）初查的时间、步骤、方法和措施；（四）初查的安全防范预案；（五）办案风险评估及应对措施。

　　4.初查方式

　　在初查过程中，可以采取的方式有：（一）询问行为人、行政机关工作人员、行政相对人、行政相关人及证人等；（二）查询被调查对象户籍、存款、电话记录、工商注册信息、房屋产权情况等；（三）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（四）勘验物证、现场；（五）委托鉴定、评估、审计。（六）其他必要的初查方式。但是不论采取何种措施，初查不得采取限制人身自由的强制性措施。与此同时，办案人员应当严格依照民事诉讼法和行政诉讼法的规定收集、固定证据，对相关材料及物品进行拍照、录像或者复制。

　　另，初查工作可能会涉及专业取证设备使用、外出实地调查等需要检察机关内部各部门配合的事项，因此，民事行政检察部门可商请检察技术部门、司法警察大队等部门予以协助、配合。

　　5.初查期限及中止

　　为保证初查启动的慎重性及初查工作的及时性，对检察公益诉讼案件线索的初查应当在三个月内终结。其中，委托审计、评估、鉴定的期间不计入初查期限。对于案情复杂或者有其他特殊情况需要延长初查期限的，应当经检察长批准。延长的期限一般以三个月为限，次数宜少。

　　实践中，往往存在一时难以查明相关事实的情况，如在环境保护领域中某些行为人的行为所造成的具体损害，根据现有技术条件难以确定或者费用过高且权威性存疑的情况下，经检察长批准，可以中止初查。继续初查的条件具备后，经检察长批准，应当及时恢复初查。

　　6.初查终结

　　初查终结后，承办人员应当制作初查终结报告，提出处理意见，经民事行政检察部门负责人审核后，报检察长审批。具体如下：（一）认为符合提起公益诉讼条件并属于本院管辖的，报请立案；（二）认为符合提起公益诉讼条件，但不属于本院管辖的，报请移送有管辖权的机关；（三）认为不存在公益诉讼受到侵害的事实的，报请不立案。

　　就立案条件而言，需区分民事公益诉讼和行政公益诉讼：民事行政检察部门经初查，若认为民事主体存在破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等行为，且可能损害社会公共利益或者有重大损害危险的，应当报请检察长决定立案；　若认为在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，可能侵害国家利益或者社会公共利益或者有重大侵害危险的，应当报请检察长决定立案。

　　此外，因为检察公益诉讼案件线索的调查核实与审核审批具有较强的内部性，且为防止因科技水平、认知差异或者客观情况发生变化而导致遗漏有价值的线索，可以在一定条件下重启初查。即对于民事行政检察部门报请不立案的公益诉讼案件线索，检察长在必要时可以指令民事行政检察部门重新初查。重新初查的，初查期限另行计算。

　　立案后调查核实

　　工作相关问题

　　检察公益诉讼案件线索立案后的调查核实工作一般是以开展诉前程序为目标，即发出公告或者提出检察建议。但无论是否需要向人民法院提起公益诉讼，调查核实工作都是以完成举证责任为目标的。由此，立案前的初查和立案后的调查核实在工作目的上确存在差异，但在工作方法上具有一定的重合性，下文将仅就个别问题作阐述。

　　1.立案后调查核实的方式

　　初查阶段采用的询问、查询、咨询、勘验、委托鉴定等常规调查方式，实则类似于检察机关在开展民事行政诉讼监督中的调查核实方式。然而，检察公益诉讼的起诉对象可能涉及权力强大的行政机关以及颇具实力的公司企业，仅仅采取上述常规调查核实方式，则可能无法顺利开展工作。赋予检察公益诉讼中的调查核实权一定的强制性，尤其对涉及生态环境和资源保护领域的案件，有利于保障整个程序的顺利推进。比如，企业违法排放废气废液而行政执法部门始终未查证相关事实或者怠于履行职责时，检察机关可以自行对企业排放的废气废液取样化验，甚至采取实时监控等手段，固定相应证据。该过程中，如遇企业阻拦、相关责任人员不配合，检察机关可以采取强行进入厂区，提取样品并强制送检等手段进行调查核实。

　　2.强制性调查措施的审批程序

　　如前文所述，检察公益诉讼中的调查核实权的强制性手段不宜像刑事侦查般严厉苛刻，必须是谦抑的且受到监督的。在制度设计时，应当规定民事行政检察部门的检察官可以自行采取询问、查询、咨询等常规调查手段，但当遇到特殊情况时，报检察长批准后可以采取强制性调查措施。该类情况包括：（一）被调查的对象拒绝配合调查；（二）通过常规方式难以固定的证据；（三）证据有灭失风险如不立即采取措施将不复存在。为了防止权力恣意，两名检察机关工作人员必须持工作证件和检察长签发的调查令方能采取强制性调查措施。调查令交被调查对象留存，需记载被调查对象、调查人员姓名职务、调查事项等内容，并载明如有异议，可向上级检察机关反映情况。

　　3.证人的权利保护

　　从诉讼法的角度来看，知晓案情者虽有作证的义务，但现行法律未明确规定拒绝作证所须承担之责任。检察公益诉讼案件涉及的公共利益保护往往会以较高的诉讼标的额加以表现，相关人员可能出于外部压力、内心顾虑、认知偏差等原因而拒绝配合调查取证。对此，检察公益诉讼中可以借鉴国外的证人保护制度、利用视频传输变声技术等作证方式，减少证人后顾之虞。与此同时，检察机关作为公共利益的维护者也承担着倡导全社会维护公益、积极承担公民责任的普法义务。检察机关可以通过传统渠道与新媒体结合的宣传方式,增强司法公信力和法治建设使命感,引导人们自觉履行相关配合义务。

　　（课题组成员：高振国、郭箐、肖友广、张争辉、沙孝能、赵婷、杨宁）