将收容教养落到实处　破解未成年人教育与矫治困境

　　□张俊英

近年来不满刑事责任年龄的未成年人实施杀人、重伤、强奸等严重危害行为的事件屡见报道，社会舆论反应较为突出。有关案件中涉案人由于不满法定年龄而无法予以刑事处罚，无不引发公众的强烈质疑，同时也引发法律界的高度关注。然而无论是公众还是法律界人士对类似事件的意见仍多逡巡于是否要降低我国刑事责任年龄的新一轮争议，在当下而言既不必要也不可行。当现实中出现低龄未成年人涉法难题就认为立法不足、应当修法的做法并不足取，长期以来也存在某种误解：似乎对不满刑事责任年龄且实施严重危害行为的未成年人，刑法是无能为力的。其实不然，刑法虽未规定对不满刑事责任年龄的未成年人予以刑事处罚，但是仍规定了必要的约束措施。《刑法》第17条第4款规定：“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。”《预防未成年人犯罪法》第38条也作了基本相同的规定。目前，造成对不满刑事责任年龄的未成年人教育与矫治困境的主要原因不在于立法不足，而在于现有立法规定没有落到实处。对此，需要在全面梳理我国有关法律规定的基础上，从切实可行的路径思考出发，将收容教养规定的法定条件落到实处，从而合理破解当前未成年人教育与矫治的困境，为未成年人的健康成长和社会长治久安营造良好的法治环境。

一、对不满刑事责任年龄的未成年人实行收容教养是法律的明确规定，也是最具正当性的约束措施

首先，对不满刑事责任年龄的未成年人不能送入工读学校等专门学校进行矫治。社会公众甚至有的专家认为，“把这样的未成年人送到工读学校进行矫治是最好的选择”，这是对工读学校法律定位和功能的误解。《预防未成年人犯罪法》第35条规定：“对有本法规定严重不良行为的未成年人，其父母或者其他监护人和学校应当相互配合，采取措施严加管教，也可以送工读学校进行矫治和接受教育。”第34条规定：“本法所称‘严重不良行为’，是指严重危害社会，尚不够刑事处罚的违法行为。”所以，工读学校只能适用于具有严重不良行为（实质上是严重的行政违法行为）的未成年人，而不能适用于具有杀人、重伤、强奸等严重危害行为的未成年人。目前，我国仅存不到60余所工读学校，且日趋萎缩，客观上也难以承担相关矫治职能。

其次，对不满刑事责任年龄的未成年人不能适用治安管理处罚。对不满刑事责任年龄的未成年人不能予以刑事处罚，从逻辑上看似乎可以适用治安管理处罚，但是《治安管理处罚法》第12条规定：“不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。”依照上述规定，不能对不满14周岁的人进行治安管理处罚，即使不满14周岁的未成年人实施杀人、重伤、强奸等严重危害行为也无法适用该法。

再次，对不满刑事责任年龄的未成年人不能适用社区矫正。根据《刑法》、《刑事诉讼法》、《社区矫正实施办法》等规定，社区矫正适用于被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行、被剥夺政治权利监外执行等5类犯罪行为较轻的对象，适用前提是已被审判判定有罪的被告人，而不满刑事责任年龄的未成年人不予刑事处罚，因而无法适用。

从理论上看，收容教养是具有保安处分性质的强制约束措施，其适用具有危害预防与教育矫治的双重功能，类似于我国目前已在《刑事诉讼法》中规定的对依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗措施。综之，对实施严重危害行为且不满刑事责任年龄的未成年人适用收容教养是合乎法律也最具正当性的约束措施。

二、准确理解收容教养的法律适用及其条件

一段时间以来，收容教养制度发挥效果并不理想，与法律规定的初心、与人民群众的期待尚有差距，为破解未成年人教育与矫治困境，必须先要全面深入地对法律相关规定做出准确理解。

首先，《刑法》中规定的“因不满十六周岁不予刑事处罚的”，应当理解为：未成年人因不到法定刑事责任年龄而不能适用刑法规定的刑罚，而不能理解为：未成年人因不到法定刑事责任年龄而不予处罚，更不能理解为：未成年人因不到法定刑事责任年龄而不承担任何责任。任何人实施恶行都要付出相应代价，现代社会出于对未成年人的从宽处遇考虑而不予定罪量刑，但并不意味若无其事，实施恶行的未成年人同样要受到法律的谴责和约束，即当前我国法律规定的收容教养。

其次，对《刑法》中规定的“必要的时候”应当作实质理解，而不能作形式理解。应当理解为“未成年人实施行为性质恶劣、后果严重，且其家长或监护人管教确有困难”，而不能理解为“家长或监护人不同意收容教养”。《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第28条规定“未成年人违法犯罪需要送劳动教养、收容教养的，应当从严控制，凡是可以由其家长负责管教的，一律不送”，显然上述内容没有对法律规定作出合理的实质理解，客观上也造成了法律规定难以落到实处。

再次，对《刑法》中规定的“也可以由政府收容教养”应当作刚性理解，不宜作弹性理解。我国刑法中多处规定了“可以”或者“应当”的内容，对此应当结合规范保护目的予以理解，而不能仅仅从字面予以理解。如《刑法》第37条规定：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分”，该条的第2个“可以”规定基本作刚性理解为“应当”，对“也可以由政府收容教养”的理解也应当作刚性理解。

三、克服实际困难、努力构建切实可行的收容教养运行体系

目前收容教养制度发挥效果并不理想，客观原因上也存在较多实际困难，主要是：收容教养的执行机构不明确，刑法中规定为“政府”，但具体由哪个政府部门执行尚不明确；收容教养的程序规范不明确，目前尚无全国统一的程序规范，多由公安部门自行掌握；收容教养的专门队伍建设薄弱等。

对此，应当从以下方面考虑构建切实可行的收容教养运行体系：首先，应当在全国层面制定统一的收容教养适用规章。司法部曾颁布《少年教养工作管理办法（试行）》，但在劳动教养被废止后，该办法如何适用尚需要研究；其次，建立统一的收容教养场所与机构。目前，对未成年人进行收容教养的场所与机构较为繁杂，甚至存在与未成年罪犯混关混押现象，不符合法律规定也不利于对未成年人的教育矫治；最后，建议加强省级专门收容教养机构、支持有条件的大中城市新建专门收容教养机构。

目前，我国部分地区建立了市级或者省级专门收容教养机构，但多数处于空转状态，并未发挥切实的法律职能，应当加强省级专门收容教养机构的人员、经费、政策保障等，支持有条件的大中城市新建专门收容教养机构。

（作者系上海立信会计金融学院副教授、华东政法大学刑法学博士研究生）

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