检察机关公益诉讼调查核实权保障制度研究

　　□张庆辉

检察机关提起公益诉讼是法律赋予检察机关新的监督职能，职能的实现必然依托权力的行使，调查核实权是公益诉讼的权利保障。全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的规定》赋予检察机关提起公益诉讼的职能，但是未明确检察机关公益诉讼调查核实权。公益诉讼线索排查、证据调查、搜集与核实都需要强有力的调查核实权为前提，没有调查核实权的保障措施，公益诉讼推进将举步维艰。

一、公益诉讼调查核实权的本体论阐释

（一）调查核实权概念

检察机关调查权可以分为强制调查权和非强制调查权，强制调查权是采取法律规定的强制性手段进行的专门性调查的权力，主要是监察体制改革之前检察机关自侦案件的侦查活动；非强制调查权是一般性的调查手段来查证违法事实是否存在的权力，不以法律的强制性保障为前提。

民事行政检察部门的调查权属于非强制调查权。基于民行传统业务监督与公益诉讼权能法律规制的区别，这里将非强制调查权进一步划分为一般调查核实权和公益诉讼调查核实权。

（二）一般调查核实权

一般调查核实权的法律概念首次规定于2012年《民事诉讼法》审判监督程序章节之中，进行了原则性的概况表述，第二百一十条规定  “人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”，为检察机关行使调查权提供明确法律依据。

民事检察调查核实权是检察机关根据民事诉讼法的授权，针对案件事实、证据对原审裁判的合法性、正当性，对诉讼程序中的违法行为进行核查，对案件争议问题进行审查判断的辅助性权能。该权力具有一定的程度的约束力而非强制力，目的是通过对审判权的监督来弥补当事人诉讼能力的不足，协调程序正义与实体正义之间内在矛盾，实现对权利的救济和权力制约。

（三）公益诉讼调查核实权

检察机关公益诉讼调查核实权，是指人民检察院在公益诉讼工作中，为履行法律监督职责，保护国家利益、社会公共利益，采取的询问、调取相关证据材料、调阅案卷材料、勘验、鉴定等措施，依法查明相关案件事实的活动。

公益诉讼调查核实权继承了非强制调查权的基本属性，本身不具有强制力。由于公益诉讼调查核实权行使主体是公共利益的代表者，直接参与公益纠纷的一方主体，其特殊性决定了公益保护的权力不可放弃不可减损，这势必要检察机关充分行使公益诉讼调查核实权，亟待确立新的强制性规则予以保障这种调查权的实现。

二、公益诉讼调查核实权功能定位

调查核实权的有效保障是检察公益诉讼职能实现的必要前提，也是检察机关打开公益诉讼大门的敲门砖。众所周知，诉讼就是打证据，调查核实权直接对象就是收集证据，公益诉讼的实现必然要通过权力行使去调查取证，方能获取法院裁判支持。

调查核实权必须具备相应的措施保障，才能保障调取证据。监察体制改革前，职务犯罪案件之所以能够获得起诉证据，缘于职务犯罪侦查部门侦查措施具有强制措施保障，可以限制人身自由。

而公益诉讼调查核实权赋予检察机关刚性约束力不足，严重影响公益诉讼效果的实现。公益诉讼中的调查核实权是一项公权力，而公权力必须以制度规制，规范权力行使范围与适用方式，配备其调查取证相应措施，这样调查核实权才能在规定轨迹运行。

三、公益诉讼调查核实权的困境

公益诉讼涉及的案件违法行为侵害对象较多，损害结果范围较广，调查取证较为困难，尤其是在行政公益诉讼中要面对享有管理公共事务职能的行政机关，取证的压力更是困难重重。目前公益诉讼调查核实权没有明确的法律规定，公益诉讼部门在办理公益诉讼时要依据诉讼法及相关规定来行使调查权，但是总的来讲存在诸多问题。

（一）公益诉讼调查核实权的法律缺失

当前，我国2012年修改的《民事诉讼法》在审判监督程序章节规定检察机关民事调查核实权。《民事诉讼法》规定检察机关民事检察调查核实权限定于对法院生效判决书、调解书等调查核实情况，属于对审判活动监督范畴调查取证，但是表述中使用“因履行法律监督职责或抗诉需要”，文义上则可对民事诉讼活动全过程实施法监督。《民事诉讼法》的内容规定与章节设置上似乎有悖逻辑。2013年最高人民检察院的《人民检察院民事诉讼监督规则（试用）》（简称《民诉监督规则》）的规定，传承了诉讼法规定的行使调查核实权“因履行法律监督职责提出检察建议或抗诉的需要”的前提条件，并进一步细化了调查核实措施。

我国2014年修改的《行政诉讼法》对检察机关行政调查核实权未作规定。2016年最高人民检察院《人民检察院行政诉讼监督规则（试用）》  （简称《行诉监督规则》）规定检察机关行政检察调查核实范围及调查核实采取的措施。从《行诉监督规则》看出，检察机关内部规则对行政调查核实权范围限于审判活动、执行活动，采取询问、听取意见等方式查明案件事实。上述规定看出，检察机关行政检察调查核实权调查措施有限，保障性刚性救济措施空白。

（二）调查核实权范围过窄

民事行政检察工作中，调查核实权主要依据《民诉监督规则》，但其规定过于狭窄，自我约束的倾向过于明显。在规则中，对损害国家利益、社会公共利益的案件，未能有针对性地规定和设置妥当适宜的应对措施，缺乏必要程度的前瞻性和预见性，暴露出了规则本身在调整民事检察监督对象上的局限性。

调查权的限制还表现在调查核实措施之上，现有措施包括查询、调取、复制相关证据材料；询问当事人或案外人；咨询专业人员；委托鉴定、评估、审计；勘验物证、现场等。结合办案实际，运用最多的就是调阅卷宗、询问当事人和复制证据材料，调查方式过于简单。民行传统案件定位于法律监督，注重程序性审查，现在面临的难题在于公益诉讼开展要进行实质性认定。毕竟公益案件所涉及的范围、造成的影响均有别于个案，须规定特别的调查方式才能确保检察工作的开展，现有规定无法满足公益诉讼调查核实的现实要求。

（三）调查核实权缺乏保障性措施

民事诉讼法、行政诉讼法及诉讼监督规则中调查核实权的行使是在理想、法治环境下的期望，限于相对人积极配合情况下的柔性措施，在当事人不予配合时，检察机关不能采取惩戒性手段来保障调查权利。但是基于公益诉讼目的的特殊性，赋予强制性的保障性措施并不影响调查核实权的权利属性，即只有在调查核实权行使受到阻碍，严重影响检察机关办理案件时，才可以启动强制性手段要求当事人积极配合，尽快查明案件事实，收集证据，及时制止损害行为。对于重大国家利益和社会公共利益存在损害案件，相关部门或组织负责人具有潜在的渎职或其他犯罪，调查核实取权不具有刚性程序措施保障，难以保障公益诉讼案件调查有序开展。

（四）检察建议强制制约效力有限

检察机关行使调查核实权的习惯性救济措施为发送检察建议，法律赋予检察机关公益诉讼新的职能，但忽视了配备刚性措施。检察建议作为一种柔性督促履职方式，虽然有利于促进行政机关与司法机关工作配合，但是正由于检察建议不具有强制性，监督效果完全凭相关单位或组织自身态度，势必影响检察建议内容的效果。检察机关作为法律监督机关，在公益诉讼中是公益的代表，被监督者本应责无旁贷地纠正违法行为，而不应具有选择性，这种建议与被建议的关系实际颠倒了履行公益诉讼职能初衷。检察机关督促履职是不容责任单位选择的，是强制性的，因为检察机关代表公共利益履职，不得放弃。

四、完善检察机关公益诉讼调查核实权保障途径

为顺利实现法律赋予检察机关公益诉讼职能，保障检察机关公益诉讼调查核实权显得尤为紧迫。面对当前检察机关行使公益诉讼调查核实权所面临的困境，提出以下对策：

（一）法律赋予公益诉讼调查权保障性措施

当前，检察机关行使公益诉讼调查核实权不具有强制性措施保障，公益诉讼职能容易架空，可以修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》，规定检察机关在办理生态资源和环境保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等公益诉讼案件行使调查核实权时，调查措施增加强制性程序保障，原则上采取不具有强制性查询、询问、调取、复制等手段收集证据及查明案件事实，但是被调查对象拒绝调查或不予配合调查时，检察机关可以采取强制查询、冻结、司法拘留等强制措施。

为防止强制措施滥用，强制措施程序启动权可以赋予上级检察机关或本级检察机关负责人。对被调查单位或人员不配合调查时，根据情节，采取以下措施：赋予检察机关一定金额的司法处罚权，处罚金可以强制从其账户划拨；对行政及机关拒绝配合调查情况予以公告；建议主管机关或监察委督促履职。

（二）构建检察机关与监察委公益诉讼衔接措施

建议检察机关与监察委建立公益诉讼案件调查衔接机制。在办理公益诉讼案件中，检察机关行使调查核实权调取证据涉嫌相关渎职或其他犯罪的，案件证据及相关线索移送监察委，由监察委对涉嫌渎职犯罪进行侦查，借助侦查措施强大力度查明案件事实，检察机关提取相关公益诉讼相关证据，支持督促履职或公益诉讼。

在办理贪污贿赂及渎职案件中，监察委侦查期间发现案件涉及国家利益或社会公共利益仅仅依靠刑事手段无法挽回公共利益损害的，可以向检察机关移送公益诉讼相关案件证据线索，便于检察机关履行公益诉讼职能。因此，构建检察机关与监察委公益诉讼衔接机制，可以实现检察机关调查核实权与监察委侦查权互补性，从而取得维护公共利益和打击职务犯罪目的的双赢。

（三）设立公益诉讼案件调查专项资金

公益诉讼涉及的食品药品安全、生态资源和环境保护、国有财产损失等案往往要确认公益损害范围及大小，调查取证成本高，评估、鉴定费用昂贵，设立公益诉讼案件专项资金，有利于保障检察机关调查核实权独立行使，减少经费短缺的后顾之忧。关于资金来源问题，建议设置中央政法专项办案资金，由中央政法资金发放部门直接拨款到各级检察机关，对资金使用不当监督职责，由上级检察机关核实。

（四）与法警队伍建立协作机制

司法警察队伍是检察机关唯一能采取保护性、防护性措施的检察队伍，要充分发挥司法警察的保障性职能，为检察公益诉讼活动调查取证提供破门而入的能力，为公益诉讼活动提供强有力的后盾。公益诉讼检察部门应当与司法警察队伍制定工作预案和实施方案，司法警察队伍应根据公益诉讼工作的部署和安排，提供警务保障协助调查取证，固定案件证据，维护现场办案秩序，预防、制止妨碍开展公益诉讼的违法犯罪行为，处置突发事件，保障公益诉讼活动顺利进行。

（五）制定保障调查核实权的工作实施细则

《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》虽规定了民事行政诉讼监督工作调查核实措施，但规定过于简单，没有操作规范；2018年3月2日施行的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》亦仅仅强调人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关机关、以及其他组织、公民收集证据材料。

检察机关应该制定民事行政调查工作实施细则，明确民事行政诉讼监督调查核实权、公益诉讼调查核实权的具体内容、程序并加以区分，为公益诉讼工作查明案件事实，固定证据提供可适用、可操作的工作细则，确保公益诉讼法律监督职能的有效履行。(作者单位：上海市青浦区人民检察院)

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