堤防管理 不容有失

　　堤防是防洪工程体系的重要组成部分，是保障堤防两岸保护区人民生命财产免受洪水灾害的屏障，在防洪实践中发挥着显著的减灾效益。由于堤防线长面广，易受到自然和人为活动的影响及破坏，一旦工程失事，将会影响堤防保护区经济建设及千百万人民生命财产安全。如何尽可能降低堤防失事的影响？本期“域外之音”就介绍了世界各国对堤防风险管理的探索和实践。

【荷兰】

防洪世界领先安全标准非常高

荷兰又称为“低洼之国”，拥有世界领先的防洪之道，构筑了高标准、高科技、全方位的防洪减灾体系。荷兰主要防洪工程有堤防、大坝、防洪区、人工筑台、水广场、水上房屋等，如荷兰须德海工程、三角洲工程都是世界著名的高标准防洪大坝。这些防洪工程体系保护着近60%的国土面积和大约70%的人口和经济。荷兰有超过3500公里的重要堤坝工程。荷兰堤坝安全标准非常高，重要堤坝工程的安全标准是由国家来确定，次要堤坝工程的安全标准是区域省级政府来确定。

荷兰实施基于风险差别化(可接受的洪水概率)的安全标准，鹿特丹和西部斯凯尔特河部分地区安全标准达10万年一遇。目前，荷兰对全国范围内53个围区的堤防安全每5年进行一次评估。荷兰堤坝风险管理的相关立法是《水法》《欧盟洪水指令》。此外，制定了一系列洪水风险管理计划，如“2015年防洪计划”“2100年防洪新计划”等，旨在洪水预报与堤防破坏预报的系统集成、堤防强度检测系统的开发。

荷兰防洪综合管理组织体系包括国家政府、地方政府、市政当局和水董事会。对于重要堤坝工程，国家政府负责制定堤坝防洪标准并协调地方政府之间的利益关系；地方政府负责指导、协调省市之间的利益关系；市政当局则负责防洪措施实施、人员撤离等具体防洪减灾行动；水董事会是独立于政府部门的第三方公众参与的基层组织，地位等同于市政当局，负责日常与水有关的具体事务，如堤防运营与安全维护、堤防风险分析与预警、水资源管理等。

【英国】

开放堤防管理信息

每年，英国超300万的住宅和大量重要的关键基础设施面临着洪水风险。为抵御洪水入侵，英国已建成约8500公里防洪堤坝。英国堤坝和防洪管理的立法主要有《洪水和水资源管理法2010》。英国国家洪水与海岸侵蚀风险管理战略提出了应对所有类型洪灾风险的未来行动计划的总体框架，环境署负责掌握整个洪水和海岸侵蚀风险管理的情况，并负责堤坝和防洪工程的建设、维护和运行。具体执行落实是由地方各部门组织，包括地方防洪部门、地方议会、内部排水委员会、河岸土地所有者、水公司、水库业主、路政管理部门等。地方洪水与海岸委员会将地方防洪部门指定下的各类组织部门以及有相关经验的独立团体协调起来，加强交流，提高合作效率。

英国洪水风险管理的主要资金来自于政府，还有一些资金来源于合作伙伴内部排水委员会的排污费及特税的征收。英国环境署定期对所有堤坝进行详细检查，每年制定基于风险的堤坝维护计划。对于主要河流和海岸堤防，英国环境署建立了管理信息系统数据库，大部分数据向公众开放。

【法国】

防洪管理延伸到社区层面

法国大约有9000公里堤防，近1/4的法国居民和1/3的工作场所都暴露在洪水风险中。在《欧盟洪水指令》的推动下，法国加强各类洪水风险管理政策，号召公众参与到防洪中。2014年法国实施了第一个国家洪水风险管理战略，主要提供面向公众的国家咨询服务，并成立洪水联合委员会，由该委员会给政府和利益相关者提供指导国家洪水风险管理政策的共享框架。

法国环境署负责堤坝风险管理规则制定，地方服务部门负责推进管理规则的应用。近些年法国部分法令重新定义了水生环境和防洪管理的范围，将其延伸到社区层面。每个社区负责人必须制定社区防卫计划，计划包含以市民公众为主体的危机管理组织体系、风险和脆弱性的识别、计划启动条件，以及组织预警等。人员救援主要由消防队负责、国内安全管理部门协助以及志愿者的帮助。一般而言，堤坝常规风险管理与维护都要提前做好计划，或在一次调查后制定必要的维护计划及问题诊断说明。

【美国】

多部法律为堤坝护航

美国建立了全国堤防数据库和大坝数据库，据统计，美国有超过8700个堤防系统，堤防总长度大约16万公里。美国关于防洪及堤坝的立法相对比较成熟，先后出台了《防洪法》(多次修订)《国家洪水保险法》《洪水保险计划修正案》《国家洪水保险改革法案》《房主洪水保险负担能力法案》《国家大坝检查法案》《水资源开发法案》《国家堤防安全法案》《国家堤防安全计划》等。

美国堤坝风险管理组织包括联邦政府、州立机构、地区机构、非政府组织、私人业主等。联邦政府机构包括联邦应急管理署、国家堤坝安全审查委员会和协调委员会、国防部陆军工程兵团。联邦应急管理署主要负责国家堤坝安全计划制定与实施；国防部陆军工程兵团负责堤坝安全的具体事务，如国家堤坝调查及堤坝信息网络数据库建设与维护、堤坝安全运行与维护、堤坝安全风险管理的技术指导性文件制定等。美国堤坝风险管理注重工程与非工程措施相结合，洪水保险制度是其重要的非工程措施之一。美国洪水保险制度从最初的自愿参保逐步转变为强制性参保，通过不断扩大参保范围、降低保险费率，提高保险参与程度。由联邦应急管理署代表联邦政府与地方政府或社区签订保险协议，要求居民在获得住房贷款之前必须购买洪水保险，不同地区洪水风险不同，保险费率也不同。近年来，堤坝保护区、洪泛区的洪水风险管理逐步落实到了社区层面。以社区为核心的洪水风险管理将政府救灾为主扩展到政府、企业、社会公众多方力量共同参与防灾减灾全过程。

【比利时】

建立堤坝知识网络

比利时有长达700公里的堤防，包括潮汐堤、海堤和河堤，堤防安全标准达500年一遇或1000年一遇。1976年风暴潮洪灾事件后，比利时提出斯凯尔特河的安全计划，旨在堤坝的加高加固、防洪区建设及安特卫普下游风暴潮阻挡。2015年，比利时建立堤坝知识网络(又称肯尼斯堤堰网络)，致力于加强知识交流。

比利时堤坝法案始于1979年，该法案允许水管理机构负责有关堤坝的维护、加固及新堤坝建设等一切必要的工作。2003年佛兰德地区颁布了有关综合水政策方面的法令。《综合水政策法令》中指出，流域地区制定流域管理方案，佛兰德地区制定水政策报告。综合水政策协作委员会负责综合水政策在佛兰德地区不同层次间的协调工作。佛兰德流域都有流域管理(各省、市之间的政治咨询)、流域部长(技术官员)和流域委员会(利益相关者的社会咨询)。佛兰德防洪堤分别由交通及公共工程部下的沿海部门和航运部门拥有和管理。

（综合自中国水网、长江科学院院报等）

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