《行政处罚法》修订亮点多

　　■圆桌主持  陈宏光

本期嘉宾

上海光大律师事务所  潘轶

上海尚法律师事务所  和晓科

上海中夏律师事务所  李晓茂

主持人:

2021年1月22日第十三届全国人大常委会第25次会议通过了《行政处罚法》修订草案，对《行政处罚法》作出全面的修订。修订后的《行政处罚法》将于2021年7月15日起实施。

与前两次不同，这次不是技术上的“小修”，而是属于内容上的“大修”，而且“亮点”较多：

界定“行政处罚”概念

“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”

潘轶：在立法中对法律所调整的主题概念进行界定，是一种比较通行的做法。

我国在规制行政行为方面有三个基本法，即《行政许可法》  《行政处罚法》和《行政强制法》。其中，  《行政许可法》和《行政强制法》都分别对“行政许可”和“行政强制”  （包括行政强制措施和行政强制执行）作了定义，唯独《行政处罚法》没有对“行政处罚”进行定义。

立法上的这一缺陷，在一定程度上造成了人们往往从“名称”上去认定行政处罚行为，而不是从实质上去认定行政处罚。

这次《行政处罚法》修订，新增加了关于“行政处罚”的定义，引导人们从实质上去辨别行政处罚行为。

《行政处罚法》第2条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”

这就是说，不管形式和名称是什么，只要为了制裁当事人的违法行为，要求他承受减损权益或者增加义务的不利后果，就属于行政处罚。

完善处罚种类

行政处罚的种类包括警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件等。

和晓科：  《行政处罚法》这次修订，对处罚种类进行了扩充和完善。

根据《行政处罚法》，行政处罚的种类包括：

（一）警告、通报批评；

（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；

（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；

（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；

（五）行政拘留；

（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

明确“首违不罚”

“首违不罚”必须符合三个要件：初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正。

李晓茂：这次《行政处罚法》在处罚的人性化方面作了完善，比如明确了轻微不罚、初次不罚、无错不罚制度。

《行政处罚法》第33条第1款规定，对于“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。

因此，对于“首违不罚”应当全面理解，  “首违不罚”必须符合三个要件：初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正，这三个要件必须同时具备，缺一不可。

在符合这些条件的情况下，法律规定“可以不予行政处罚”，并未排除给予行政处罚的合理性。

“首违不罚”在维护法律严肃性的前提下，赋予执法裁量中适度人性化考量的弹性空间。

此外《行政处罚法》还增加了第66条第2款规定：  “当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。”

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《行政处罚法》修订施行  电子眼等设置地点应公布

据《北京青年报》报道，近年来，媒体报道了一些滥设乱设“电子眼”抓拍交通违法行为，产生“天量罚单”的事件，引发热议。

在通过“电子眼”进行非现场执法的问题上，有时存在设置地点不合理、不公开，监控设备不合格、不达标，记录违法信息不规范、不告知的现象。

新修订通过的《行政处罚法》于2021年7月15日起施行，  《行政处罚法》第41条规定，行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。

电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。

行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。

全国人大常委会法工委行政法室处长张晓莹说，这样规定能确保电子技术监控设备的设置科学合理、公开透明，把住“设置关”。

利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备设置合理、标志明显，并要求将设置地点向社会公布，避免“暗中执法”。

张晓莹说，行政处罚法实施后，有关立法机关应当及时清理相关规定，对于超出权限作出的非现场执法规定进行清理。

同时，有关行政机关应当及时补充法制审核、技术审核、公布设置地点等手续，完善电子技术监控设备设置的合法性。有关行政机关要及时检定相关设备，对不符合标准的电子技术监控设备，及时淘汰、更换。

此外，有关行政机关要及时优化技术手段措施，提升电子技术监控设备记录信息的告知效率、效果。既要及时，又要便捷，既要充分运用现代科技手段，也要兼顾不同群体需求。

推进综合执法和行政处罚权下移

推进交叉领域的综合执法是行政执法体制改革的方向。另外，行政处罚实施权向基层延伸，推动了执法重心的下移。

潘轶：推进交叉领域的综合执法是行政执法体制改革的方向。

为此，新修订的《行政处罚法》第18条第1款增设规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”

另外，行政处罚实施权向基层延伸，推动了执法重心的下移。

原《行政处罚法》第20条规定，行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关实施，把处罚权限制在“县级以上”。据此，乡镇人民政府和街道办事处不享有行政处罚的实施权。过去之所以将行政处罚的实施权只授予县级以上地方人民政府及主管部门行使，而不授予乡镇人民政府和街道办事处行使，主要是因为县级以上人民政府及主管部门具有专业人员、专门知识和专业技能，也具有较完善的执法设备和技术条件。

但在实践中发现，乡人民政府、镇人民政府和街道办事处是最基层的政府机关，往往是最早、最直接发现违法行为的机关。它们一概没有处罚权，会造成“看得见的管不着”和“管得着的看不见”的状况。

这次修订，将行政处罚权适度地延伸至乡镇基层人民政府，就解决了这一矛盾。

新修订的《行政处罚法》第24条规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。

当然，新《行政处罚法》并没有直接授权乡镇人民政府、街道办事处行使行政处罚权，而是授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定将某些行政处罚权下放到基层。

据此，乡镇人民政府和街道办事处最终是否具有行政处罚权，还须依照新修订的《行政处罚法》第24条规定，考虑乡镇人民政府和街道办事处的具体条件，由省、自治区、直辖市人民政府酌情另行决定。

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