食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的完善

□陈春兰  孙军  褚涓

民以食为天。针对违法食品生产、经营者，各地检察机关积极探索食品安全领域惩罚性赔偿制度的实践运用，取得了良好的法律效果、社会效果和政治效果。

民事损害赔偿数额，目的在于填平受害人的实际损失。在食品安全民事公益诉讼领域，惩罚性赔偿以填平原则为基础，但更强调超出同质赔偿之外的惩罚、遏制和预防功能。

立法或司法解释，应当赋予作为“公益代表”的检察机关，在食品安全民事公益诉讼中，有权提出惩罚性赔偿，以填补制度空白。

惩罚性赔偿金，可以划分为：赔付受损害消费者的“分配阶段”、余额用之于公益的“使用阶段”以及检察机关、消费者协会等，对分配和使用情况的联合“监督阶段”。

食品安全民事公益诉讼

惩罚性赔偿制度的适用分析

1.惩罚性赔偿请求权归属主体问题

理论上，惩罚性赔偿请求权，可以划分为以实际损失为基数的惩罚性赔偿请求权和以价款为计算基数的惩罚性赔偿。前者要求以受害消费者先行行使补偿性赔偿请求权为前提，而后者不以消费者遭受法律上的损害为构成要件。从法律条文来看，消费者权益保护法第55条第1款以及食品安全法第148条第2款所创设的倍数制赔偿金，属于以实际损失为基数的惩罚性赔偿请求权，其归属主体为受损害的特定消费者。因此，检察机关以及省级消费者协会，在食品安全民事公益诉讼中提起惩罚性赔偿请求权，存在着一定的理论障碍。在实践层面，有的法院支持了检察机关、消费者委员会关于价款10倍惩罚性赔偿的诉讼请求；而有的法院则驳回了检察机关、消费者委员会有关价款10倍惩罚性赔偿的诉讼请求，主要理由是检察机关或消费者委员会等，并非受损害的特定消费者，公益诉讼起诉人未能证明公共利益受到损害等。

2.惩罚性赔偿金管理模式问题

理论上，食品安全领域惩罚性赔偿金，专属于受损害的特定消费者。但食品安全所造成的危险具有扩散性，由于受害者离场、未保留购物凭证、无法联系确认等原因，导致惩罚性赔偿金难以向特定受害者进行支付。因此，司法实践中出现了不同管理方式：一是由人民法院直接上缴国库；二是纳入专门的公益诉讼基金账户；三是判决中未明确赔偿金归属。食品安全民事公益诉讼领域惩罚性赔偿金，缺乏统一的管理规范制度，可能出现赔偿金无法专款专用等失范现象，不仅会影响对个体受害者的权利救济，还会影响预防惩戒功能的发挥。

3.民事赔偿金与刑事罚金折抵问题

根据《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第14条，生产、销售的食品、药品存在质量问题，生产者与销售者需同时承担民事责任、行政责任和刑事责任。司法实践中，有些法院将被告判处的刑事罚金，直接从民事惩罚性赔偿金中折抵的做法缺乏法律依据。理由如下：一方面，根据行政处罚法第28条第2款，行政罚款可以折抵刑事罚金，但现行法律和司法解释并没有明确规定刑事罚金可以折抵民事惩罚性赔偿金。另一方面，若根据“轻罚折抵重罚”原则，将刑事罚金在民事惩罚性赔偿金中折抵，则会削弱甚至剥夺受害消费者惩罚性赔偿请求权。

4.损害赔偿数额难以确定问题

司法实践中，主要存在三种计算方式：一是倍数制。倍数制不存在浮动范围，具有执行明确性的优点。二是实际损失。按照个体受害者遭受的实际损失为计算基础。三是整体公共利益。即以整个公共利益的抽象损失为基础衡量。对于整个公共利益的抽象损失认定，司法审查的标准，仍然是有无实际损失，而相关利益群体的不确定性，导致难以准确计算群体实际损失，最终会影响司法实践中，应受保护的公共利益的计算基数。

食品安全民事公益诉讼

惩罚性赔偿适用问题的原因分析

1.公法与私法严格区分

以德国为代表的大陆法系国家严格区分公法与私法，强调公法以惩罚为手段，私法以权利救济为目的。围绕惩罚性赔偿性质界定，学界出现过“公法责任说”“民事责任说”“经济法责任说”“混合责任说”等观点。但随着“公法私法化”和“私法公法化”思潮的影响，当以权利救济为目的的填平赔偿，不足实现救济权利的目的时，应适当引入惩罚性赔偿，赋予社会维度救济的可能性，促进私力救济与公力救济相互协调配合。

2.与传统民事赔偿原则抵牾

传统民法构筑其理论体系大厦的两大基本原则，就是“主体平等”“同质补偿”，并在此基础上方有民事责任制度。当源自大陆法系的我国民法理论，面对承袭自英美法实用主义传统的惩罚性赔偿制度，自然产生抵牾。普遍的质疑为：民法核心功能在于受害者损失的等额填补，并不承认受害者或者守约一方可以获得比损失更多的补偿。由此，食品安全民事公益诉讼领域的惩罚性赔偿，一直存在两种不同的观点和实践。

3.法官受传统填平原则影响

填平原则，是我国传统民事损害赔偿诉讼中的基本原则之一，源于德国法中关于挖出土立方后，恢复原状的理论。其目的在于确定何种损害应予赔偿，如何赔偿以填补受害人的损失，使受害人的权益得到救济。但是，惩罚性赔偿通常是超出实际损害数额的赔偿，其突破了传统民法上损害赔偿的填平原则，旨在发挥惩罚、威慑和预防的价值功能。司法实践中，我国主要依据填平原则实现对权利人损失的补偿。但在食品安全民事公益诉讼领域，由于具有涉众型损害扩散和公共利益受损害的特点，填平原则已无法充分补偿权利人和威慑侵权人。

现有食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的功能及反思

1.惩罚性赔偿的功能定位

食品安全民事公益诉讼领域惩罚性赔偿，主要体现了三个方面的功能：一是特殊预防功能的价值定位。惩罚性赔偿目的，在于对损害消费者的不法行为加以惩罚、威慑并预防再犯。二是对普遍性侵权的有效规制。针对食品安全领域不特定多数的消费者，不特定利益损害具有普遍性和扩散性，民事公益诉讼中的惩罚性赔偿，通过增加加害者单次赔偿金额，有效规制普遍性侵权，实现社会公共利益保护的目的。三是对社会失范的偏差校正。食品安全消费领域，涉及不特定消费者的健康和生命安全，相关不法行为引发的社会失范现象亟待重视。适用惩罚性赔偿，能够制裁严重违反社会道德的不法行为，符合善治的应有之义。

2.惩罚性赔偿与填平赔偿的关系

在特定民事损害诉讼中，损害赔偿数额，主要根据受害人的实际损失确定赔偿金额，目的在于填平损失，虽然特定受害人也可以根据实际损失提出惩罚性赔偿，但个体消费者具体损失难以证明，或者购买食品支付的价格很低，以此计算得出的惩罚性赔偿数额，往往不足以取得惩罚、遏制和预防严重不法行为的效果。但在食品安全民事公益诉讼中，损害赔偿金额不仅包括受害人的实际损害，还要涵盖社会公共利益的损失。由此，惩罚性赔偿的适用，是建立在填平原则基础上，两者在补偿受害人的功能范围内存在重合，但惩罚性赔偿更加强调超出同质赔偿之外的惩罚加害人、预防遏制类似不法行为的功能。

3.惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款的关系

惩罚性赔偿与刑事罚金、行政罚款在实现方式上存在着重合空间。惩罚性赔偿作为一种民事责任，其表现形式为财产赔偿。罚金，是法院判处犯罪分子向国家缴纳一定数额金钱的刑罚方法，属于公法领域对刑事责任的惩罚方式。罚款，是指有行政处罚权的行政主体，依法强制违反行政法律规范的行为人，在一定期限内向国家缴纳一定数额的金钱的处罚方式。由此，惩罚性赔偿、刑事罚金与行政罚款均是对责任人采取的财产性处罚，同类责任负担过重会影响经营者的持续经营能力。在责任承担方式上，针对同一内容的处罚，无论是何种责任的承担方式，应遵循限制加重原则。但是，在现行法律和司法解释框架下，刑事罚金与行政罚款均不能折抵民事惩罚性赔偿金，但行政罚款应当折抵刑事罚金。因此，在提出惩罚性赔偿数额时，应当综合考虑违法经营者的主观过错、违法次数、销售金额、社会影响等情况，同时也要结合刑事罚金和行政罚款的数额，取得既要罚得疼，也要罚得准的制度效果。

食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的完善建议

1.立法完善惩罚性赔偿诉讼请求

立法层面，相关法律和司法解释应明确检察机关以及省级消费者协会，有权以自己名义在食品安全民事公益诉讼中，提出惩罚性赔偿的诉讼请求。例如，在现行《解释》中，应当明确列举惩罚性赔偿诉讼请求，通过立法或司法解释的形式，明确赋予检察机关以及省级消费者协会，提出惩罚性赔偿请求权的基础，以填补我国法律、司法解释对食品安全民事公益诉讼提出惩罚性赔偿诉讼请求的制度空白。

2.合理确定惩罚性赔偿金计算标准

惩罚性赔偿金计算标准的确定，是发挥其预防目的和惩戒功能的前提。惩罚性赔偿金的考量因素，包括经营者的违法所得、公共利益损害的程度以及违法者的承担能力。我国民事公益诉讼领域惩罚性赔偿，可以现行倍数制法律规定为基础，重点考察受害人实际损失。针对实际受到损害的消费者，以实际损失为惩罚性赔偿金的计算依据；对于没有受到实际损害的消费者，以销售金额、市场价格等作为惩罚性赔偿金的计算依据。在创新方面，可以借鉴域外酌定制法律实践，适当扩大法官自由裁量。通过考量加害人的恶意程度、不法行为获利情况、加害人财富状况、受害人合理支出等因素，确定惩罚性赔偿金额。为避免罚失衡现象，探索建立惩罚性赔偿数额上诉审查制度，重点考察加害人不法行为应受谴责的程度、损害赔偿与惩罚性赔偿之间的比例以及惩罚性赔偿金和类似行为所受处罚的区别，为防止自由裁量滥用构筑最后一道防线。

3.细化惩罚性赔偿金管理方式

在构建食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金管理模式上，应注重公益与私益保护的平衡。其管理可以划分为三个阶段：第一阶段，分配阶段。将赔偿金用于向受损害的个体消费者赔付。建议由法院担任管理人，发布公告，设定时效期限，同一案件受害人请求赔偿，提出申请并附证据材料。法院审核后，按照惩罚性赔偿金的数额和申请人数按比例统筹予以发放。第二阶段，使用阶段。在个体受害消费者救济诉讼时效期满后，剩余惩罚性赔偿金应当坚持用于公益原则，可以探索将惩罚性赔偿金纳入专门公益基金账户统一管理，依法统筹用于救济其他案件中，未受偿付的个体受害消费者，以及支付省级消费者协会提起民事公益诉讼支出的合理费用等，以此促进民事公益诉讼良性循环。第三阶段，监督阶段。在检察机关提起或者支持省级消费者协会提起的民事公益诉讼中，可由检察机关和受委托的司法会计，对惩罚性赔偿的分配和使用情况开展监督管理，并由省级检察院联合省级消费者协会等，对公益基金的管理和使用情况开展联合监督。

（本文系2021年度最高人民检察院“检察应用理论研究课题”《民事公益诉讼惩罚性赔偿制度研究》  [经费资助课题第33号]的阶段性成果。课题组负责人：陈春兰，上海市人民检察院第二分院副检察长；孙军，上海市虹口区人民检察院党组书记；褚涓，华东政法大学经济法学院讲师。课题组成员：邵蕾、吴晓东、蔡震宇、陈皓、王华婷、曹瑞璇）

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