行政执法职权下放不能“一放了之”

□戚建刚

在当前行政执法改革语境中，行政执法职权下放主要指县（区）级政府及其职能部门将自身所具有的行政职权转移至乡镇和街道办事处，由后者成立行政执法机构进行综合执法。

然而，在实施行政执法职权下放的过程中，一些地方暴露出来的问题需要引起高度重视。“江苏南通城管拎摔摆摊老人事件”，就是一个典型的反面样本。为有效实现《法治政府建设纲要（2015—2020）》有关行政执法职权下放目标，作为该项改革具体实施和推动者的省级或者市级地方政府在下放行政执法职权过程中，应当借鉴经验反思教训，遵循差异化、法治化以及指导与约束并重三项原则，绝不可简单操作，一放了之。

所谓差异化原则是指地方政府应当充分考虑承接行政执法职权的乡镇、街道的不同能力和实际需求，遵循分类指导、因地制宜、“一地一策”的工作要求，不可盲目“能放则放”一放了之。

行政执法职权作为国家行政权力的基本组成部分，承担着维护国家、社会和公众利益，分配公共资源、解决社会问题等重要使命，必须由具有符合法定条件和资格的组织实施。如具有执法主体资格的行政执法人员（包括相应的专业技术人员）、具备相应的执法技术设施，拥有充分的执法经费和后勤保障。由于我国乡镇和街道在经济总量、可用财力、法治水平、基础设施、人力资源等各方面存在巨大差异，决定了不同乡镇和街道在承接和依法实施行政执法职权时，其能力存在巨大差异，对行政执法职权的需求也有很大不同。

由此，地方政府在下放行政执法职权过程中，必须精准区分基层政府部门的承接能力与实际需要，充分听取承接行政执法职权的基层意见和建议，研判各基层行政执法面临的不同情况，订制“菜单式”职权下放清单，酌情实施“梯度”下放。

实现行政执法职权下放的核心是坚守法治化原则。以改革的方式将依据现有法律规定属于县（区）及其职能部门的行政执法权下沉至乡镇和街道办事处当然具有正当性，但对现行有效的行政法律规范无疑造成巨大冲击。地方政府要善于运用法治思维和法治方式来推进这项工作，保障基层能够依据现行法规履行交付的执法职权。

在法律规范尚未修改，但改革势必先行情况下，地方政府应当采用行政委托、行政合同等行政法技术来规范转移行政执法职权，明确基层承接主体和上级转移主体之间的法律关系，防止基层因处于行政末端、缺少话语权而被迫承担过度的责任与义务。

更为重要的是，需要及时制定新的制度规范和细则，保障乡镇和街道能妥善承接行政执法权。乡镇和街道行政执法责任制度、行政执法案卷制度、行政执法全过程记录制度、行政执法法制审核制度、行政执法公开制度、行政执法裁量权基准制度、行政执法考核评价制度、行政执法物质保障制度等都应在列。

地方政府在实施行政执法职权下放的过程中，还要秉持指导和制约并重的原则，确保基层规范行使下沉的行政执法权。下放行政执法职权是为解决“看得见却管不了”的顽疾，但同时还应清醒地认识到，行政执法职权具有分配公共资源，影响相对人权利和义务的权力，加上乡镇和街道执法人员执法水平和能力尚不完备，又处于“熟人社会”的执法环境，因此如何防止乡镇和街道执法人员滥用、误用执法职权，就成为一道不容轻忽的现实考题。

近期触犯众怒的“江苏南通城管拎摔摆摊老人事件”就折射出当地街道综合执法队滥用行政执法权野蛮执法的弊病。有效杜绝此类问题的发生，就需要根据乡镇和街道实际情况设计相应的指导和制约制度，诸如转移执法职权的行政主体或县（区）政府应当公布执法标准和规范，对乡镇和街道执法人员予以指导与约束，明令禁止乡镇和街道将执法职权再委托以及执法辅助人员单独执法，县（区）政府还应当建立和健全乡镇和街道行政执法考评与问责制度，并予以严格执行。

（作者系中南财经政法大学法学院教授、博导，中国法学会软法研究会常务理事）

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