为数字政府建设厘定法治界限

□宋华琳

中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出，“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”，由此催动依法行政大步迈进数字时代。“全年无休24小时运转”的数字政府打破时空和信息的区隔，展现出更高效便捷、灵活公开的行政服务前景。

但数字政府建设同时也会面临公众对平等、隐私、安全等方面的疑虑，需要在法律原理和法律规范的约束下，厘清数字法治政府的法治边界，强化政府治理的可问责性，保障行政相对人的程序权利，切实发挥法治的引领、规范和保障作用。

在关注数字政府在行政治理中的功用时，亦应理性审视其局限性。在行政治理过程中，行政机关有选择在行政决定过程中“是否”使用数字化方式的裁量权，也可以选择“如何”利用数字化方式作出行政决定。而目前的数字系统多为弱智能系统，很难对各种复杂的裁量因素与利益关系作出判断和衡量。当行政执法人员将复杂现实环境中的具体案情，归约为输入计算机的若干指标或参数，然后利用数字系统像“自动售货机”般自动化输出行政决定后，在给行政相对人带来便利的同时，很可能也会在无形中剥夺了行政机关个案裁量的空间，进而损害个案正义。

因此，必须警惕陷入“科技决定论”的迷思。并非将信息技术、电子政务导入行政活动，就能自动生成新形态的治理关系与行政运作模式以及正确的行政决定，行政机关应保留作为“头脑”的最终决定权。在兼具政策性和技术性的行政领域，经常需要处理较为复杂的情境和不断处于发展变化中的事务，面对多元利害关系主体和错综复杂的利益冲突，行政机关必须对各种因素加以权衡和考量。对特定个案，还需要脱离数字系统和自动化规则的束缚，回归传统的行政裁量模式作出行政决定。

行政治理若数字化应用不当，将会损害政府的治理能力。一般而言，行政机关对数字行政系统的具体功效会列出清单提出要求，交由承揽项目的市场主体去研发设计。行政机关可能不通晓系统的算法和决策的生成逻辑。一定程度上将政治考量、政策决断和个案处理交给了计算机，由此增大了行政失误的风险，还有可能让某些互联网商业巨头通过开发、运维数字行政系统不当集聚海量数据、巨额财富，甚至无形中分享了公权力。

为此，需要明确相应的问责机制。数字行政系统的研制者和运营者应履行说明义务，就系统设计和运行的安全与合规，作出具有法律效力的承诺。行政机关也要在数据甄别、系统规则制定、运行安全，以及在做出个案决定的环节恪尽职守。行政执法人员还要学习数字行政的相关知识，防止陷入科技依赖完全靠数字化系统作决定的情况发生。

数字行政的有效运行要以法定的正当程序为保障。数字法治政府建设应满足透明度的约束，符合《政府信息公开条例》的要求。政府部门有责任披露数字行政系统的存在和使用主体，公布数字行政系统运行的目的、范围、内部政策、实施步骤或方案，明示包括算法在内的数字行政规则，说明数字行政规则设计的考量和政策判断，并对数字行政系统运行过程予以完整记录，定期公开数字行政系统的相关数据和信息。

尤其还应防止数字行政形成“数字鸿沟”。对不能或不愿使用数字行政系统的行政相对人而言，应赋予他们选择和拒绝使用数字行政系统的程序权利。对于医疗、社保、民政、金融、电信、邮政、信访、出入境、生活缴费等高频服务事项，行政机关应保留必要的线下办理渠道，并向基层延伸，为老年人、文化程度较低人群等提供便捷服务。

保障数字行政活动中行政相对人的知情权，是数字法治政府建设不可或缺的重要环节。行政机关应主动告知行政相对人，将适用数字行政系统做出决定，同时保留数字行政系统的处理记录，并将处理记录转化为可解释、可理解的内容。当行政相对人对数字行政系统的处理结果提出异议，行政机关必须履行对系统规则、处理过程、处理记录和处理结果作出说明和解释的义务。

（作者系南开大学法学院副院长、教授、博导，中国法学会行政法学研究会常务理事暨政府规制专业委员会执行主任，教育部“长江学者奖励计划”青年学者）

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