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【内容摘要】人口老龄化已经成为并且将在未来一段时间内持续成为我国社会发展的趋势之一，这对政府承担和履行养老责任提出了新要求，新时代养老服务体系的完善迫在眉睫。项目组通过发放调查问卷、实地调研以及检索法律法规及相关案例的形式，对政府购买社区居家养老服务开展了调研活动，针对现存的缺少规范、审核不严、纠纷难解、监管缺位等问题进行分析，并提出相应的对策建议。
【关键词】政府购买 养老 监管机制 纠纷解决
□胡敏 周雨婷 李一冉 刘晓萌 潘亚婷
一、政府购买社区居家养老服务现存问题分析
缺乏专门性规定，落实难度大。2000年，上海市卢湾区民政局开创了我国政府购买养老服务的先河。但时至今日，仍缺乏专门性法规和部门规章，只有专门的规范性文件。这些文件也缺乏具体的操作指南，形成了空有宣誓性规定而无法落地的困境。
购买过程不规范，服务主体资质存在风险。一方面，因具体操作指南的缺失导致政府在购买过程中缺乏规范性，竞争性和公开性的缺位引发了购买行为“内部化”和贿赂腐败现象。另一方面，由于缺乏服务承接者的准入门槛，一旦有不合格的服务主体进入市场，其非专业性和低质量性易导致老年人群体受到身体上和精神上的损害，将带来法律风险。
服务普及程度低，管理模式缺乏智能性。在受访人群中，居民普遍通过社区居委、街道办、养老机构、新闻媒体平台等方式了解到社区养老服务，但仅有12%的老人曾接受过居家或社区养老服务，而有超过一半的受访人群甚至不了解政府购买养老服务。
纠纷解决机制不完善、服务对象缺乏维权意识。对于接受服务中发生的纠纷，缺乏明确的责任判定机制，不能使老年群体得到有效救济。调研显示，老年人更倾向于自行沟通协商解决纠纷，再通过居委会反映给服务机构。部分街道和律师事务所合作，由律师提供驻点服务。调查中，有7%的人在接受服务时产生过纠纷。过半数受访者倾向于通过私力救济（与养老服务提供方协商解决）的方式解决问题，31%的人群愿意通过公力救济（诉讼）的方式实现诉求。而3%的群众不愿意采取任何措施，致使自身承担损失。
监管机制不健全、信息披露不充分。对于政府购买社区居家养老服务制度，政府目前采取的是联合监管的模式。例如， 《长宁区深化养老服务实施方案（2020—2022年）》规定：由不同部门按照职责分工负责对养老服务机构进行分类管理。但此种监管格局下，如何具体展开工作尚不明确。政府购买养老服务体系中监督者缺位，容易导致监管形式化。在服务评估方面，第三方评估机制不完善，机构与政府联系相对密切、缺乏独立性，评估时也缺少服务对象即老年人的参与。此外，政府购买过程中还存在着信息披露不足等问题。
二、完善政府购买社区养老服务的对策建议
细化相关法律法规，提高相关规定的位阶。由于当前政府购买养老服务的规范文件较为宏观，缺乏细节方面的操作性规范。各地级政府可因地制宜，在授权范围内出台指南文件，先行制定、完善相关法规、规范性文件，明确政府购买养老服务的程序、服务标准、评估要求、信息披露要求等内容，以规范具体操作。相关立法机构可以适当提高立法位阶，便于发挥更强的引导作用。
统一规范政府购买程序，优化购买预算机制。首先，购买服务应当基于对社会需求的评估而定量发生。购买计划自上而下形成，易导致供需之间存在结构性矛盾。因此，应扩大公众参与建言献策的渠道。其次，在预算支出方面，调研发现，我国养老服务存在供不应求的现象。因此政府可根据实际情况建立科学的资金预算程序和机制，逐步适当加大政府购买养老服务支出资金的比重。
引入互联网元素，推进智慧养老。从政府端来说，各地政府可以根据现有数据，设立专门的养老群体数据并定期进行更新。在老人及其家属端，可以依托较成熟的平台，方便自发地向有关部门寻求养老帮助。例如，上海可以在“上海养老服务平台”中增设政府购买养老服务专栏或在“上海市社会组织服务供需对接平台”中增加查询具体所属居委或街道办的联系方式或者网上申请板块。同时，该类平台的建设与优化，也可以同步解决政府购买社区居家养老服务普及程度低的问题。
引进新型请求权类型，畅通诉讼渠道。老年人与服务机构签订了合同，但现实中违约通常还会对老年人的身体健康及精神造成损害，即非物质损害。根据法律规定，只有当请求权基础为侵权责任时，当事人方能请求精神损害赔偿。但矛盾在于，选择侵权则无法主张自己的合同利益。为融合两种责任、全面维护当事人权益，在政府购买养老服务中可引进“违约侵权责任请求权”。此外，由于老年人处于弱势地位，可考虑多渠道解决纠纷，在社区设立调解室，降低诉讼成本，减轻诉累，切实解决老年人的需求。
优化监督管理制度，提高过程透明度。在问责方面，应当采取正向激励与反向惩戒相结合的问责机制，对于常受投诉、绩效考核较差的服务组织加以警告，严重者取消其服务资格。并建立健全退出机制，依规处罚。同时也应重视居委的作用，加强对居委及其工作人员的考核和问责。具体考核标准可参考《2020年第四批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作成果验收评分表》的验收内容。还应当重视老年群体的评价，可通过手机一键服务评估、服务评估监督热线、社区工作人员定期上门询问、媒体跟踪报道等多途径拓展其参与渠道。另外，可以引进违规公开制度，当服务机构出现违规行为、行政机关在对服务机构采取制裁措施时，要考虑适当公开。
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