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□谭宗泽
近来，地方罚没收入屡创新高、高额罚款事件接连曝出，榆林芹菜农药残留超标行政处罚案、上海巴黎贝甜无证经营食品行政处罚案更引起舆论广泛关注，各路观点纷呈。认为行政处罚目的不当，为钱而罚涉嫌创收式执法，批评者有之；赞同相关处罚于法有据，证据充分程序合法，力挺者亦有之。虽然典型个案对行政法治的推动作用不容忽视，但通过个案探究法律和秩序的价值也存在局限。回归行政处罚的制度规定和立法本意，去理解行政执法对维护公共利益和社会秩序的意义，才是正确的路径。
国家通过法律设定行政处罚，目的是为了维护公共利益和社会秩序。行政处罚机关依法惩戒违法行为人，是履行维护公共利益和社会秩序的法定职责。我国行政处罚法1996年颁布以来，历经两次修正一次修订，有效规范了行政处罚的设定和实施，基本遏制了乱罚款的现象，行政执法体系建设水平也得到了提升。
良法善治，是全社会的期待。当下披露的行政处罚个案，为何舆论反差如此之大？根源在于对法益认知的不同理解。行政处罚惩戒侵害公共利益和社会秩序的行为，通常当一个行政违法行为侵害的法益是特定个人的合法权益时，对违法行为人处罚的轻重直接体现了对受害人权益的保护适度与否；而当行政违法行为侵害的法益是社会秩序时，处罚则体现了对社会秩序的维护力度。由于该类行为表象上并没有直接受害人，行政机关只能按照法律预设的秩序规则通过行政处罚惩戒违法行为人，以维护公共利益。
由于国家立法如何规制社会秩序关乎每一个公民的利益，同时又无法满足每一个人的需求，因此，如何设定法律保护的法益，一直是立法与执法中争论的主要问题。如违反道路交通管理、食品经营许可管理等行政管理秩序的，均不以存在危害后果为处罚条件，也不需要出现受害人，只要有闯红灯、无证经营等行为，即构成违法行为而应受处罚。而这类无特定受害人的行政执法却往往会受到公众更多的关注，其中隐含的意味应该引起重视与反思。
需要进一步厘清的是，违反公共利益和社会秩序的违法行为看似无特定受害人，但穿透法律保护的权益看，实际上每一个公民都可能成为受害人。2015年，国家以“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”为指导思想修订我国的食品安全法，其法理基础就在于食品安全关涉每一个人，是最大的公共利益，故实行最严的食品安全管理，警示从业者勿以恶小而为之，小过亦大（惩）罚，这才是对食品安全执法的正确认识。行政执法机关严格执法，惩戒各种行政违法行为是为了维护公共利益，若因此导致一定时期内行政案件大量增加，甚至行政罚没收入“屡创新高”，就不必过于诧异，当罚则罚，法丈天下公。
与此同时，各级政府部门也应谨记，“努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义”既是法治的目标，也是善治的体现。
为此，有必要进一步完善我国的行政裁量权基准制度，按照过罚相当、宽严相济、情理相融的原则，精细量化裁量基准,尤其需要明确在法定处罚种类或者幅度以下减轻处罚的条件和决定程序。避免畸轻畸重、显失公平等损害执法公信力、降低人民群众对行政执法满意度的现象出现。
“有权必有责，用权受监督”。坚持行政执法机关内部监督和纪检监察监督并重，政务处分和行政处分并行，加大对执法不作为、乱作为、选择性执法、逐利性执法的责任追究力度。通过严肃的责任追究机制，提升行政执法水平。
“有权利就有救济”。实现善治还需加快完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿等救济制度，优化行政复议和行政审判资源配置，建立和完善便民快捷的简易程序和速裁机制，满足人民群众对权威高效、简易快捷的权利救济的制度需求，推动行政争议实质化解。
而严格实行行政执法人员执证上岗和资格管理制度，特别要求从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的工作人员应当取得国家统一法律职业资格，应是有意义的规定。说到底，法律需要人来执行，良法善治需要一支高素质的行政执法队伍。
（作者系西南政法大学行政法学院、监察法学院院长，教授、博导，中国法学会行政法学研究会副会长）
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