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□陈越峰
我国四十余年的改革开放带来了城市化浪潮的高速发展，城市塑造了各阶层、各行业的生存与发展空间，相对应的，城市治理情境也日益复杂多样。由此“城乡建设与管理”逐渐被明确为地方立法的主要事项。
以上海为例，从组织法上城市管理综合执法，到行为法上禁放烟花爆竹、垃圾分类投放处理，再到推动数字时代超大城市精细化管理的城市运行一网统管，地方立法一直和城市发展的治理需要交织同行。而以人为本，包容多元利益、平衡多维价值，市场机制与政府作用相辅相成，则是地方立法不可忽略的三个关键要素。
从以人为本的视角去观察和体会，当城市离开了使人有效组织起来的市场机制和治理规则，城市文明从看起来坚不可摧、繁华璀璨到变得脆弱不堪，可能只需要一两个月的时间。“一次痛彻心扉的经历，胜过千百次的告诫”，从市民到政府，都有这样的深切体会。
然而，此前一个时期，为了实现公共安全、公共卫生等重要价值，地方立法在设定城市治理秩序时，往往包含广泛的禁止性政策规定，城市管理执法也不时被批评过于严苛。随着包容审慎监管、优化营商环境成为政策要求，监管和执法进入新的阶段，地方立法也应审时度势，回归包容多元利益，平衡多维价值的立法导向。
这就要求立法对利益格局作全面梳理，对拟设定的秩序和管理措施所保护的法益和克减的利益作精当剖析。例如，垃圾分类处理的地方立法，对公共卫生、城市环境和可持续发展意义重大，而对市民增加的负担也非常有限，因此在上海很快发挥了实效。但如果城市环境、公共卫生的另一边是人的生存权益和整座城市的烟火气息，情况就会变得复杂很多，需要立法者审慎平衡。城市是一个巨系统，面临的不仅有侵入型的外在风险，也有内生型的系统风险。立法需要有风险治理的系统思维，不能习惯性地“一禁了之”。
以市容环境卫生管理为样本，若过分追求“整洁”的价值而设定过于严苛的秩序要求，就会导致“水至清则无鱼”。失去了烟火气，也就减少了城市的繁荣生机。此次上海市新修订的市容环境卫生管理条例调整了设摊经营、占道经营和散发商业性宣传片品等行为的禁止范围，从全面禁止转为特定场所、重点区域禁止。这就给市场机制的有效运作留出了更大空间，较好地平衡了市容环境卫生管理秩序与民生需求、市场运行的关系，也使各区、街镇及市民有了充分展示各自特色的个性化发展空间，因此获得广泛的赞扬也就不足为奇了。
就地方立法活动而言，充分听取各方意见、平衡多元利益诉求、协调权利与权力关系，从而形成尊重生存权益的公共理性，达成参与和服从、秩序和自由的平衡，实现多维互动的合作型治理，是科学立法、民主立法的必然要求。在城市治理过程中，通过立法调整，让市场和社会“无形之手”游刃有余，政府“有形之手”张弛有度，城乡经济和社会生活才会富有生机与活力。
再以户外招牌设置为例，它是商业活动和创意的载体，以往曾实行全面许可制度，政府“有形之手”干预过甚，挤压了市场发挥作用的空间，社会反响不佳，千篇一律的店招街景更广受诟病。修订后的上海条例采用了许可例外、备案常态的分类管理，即对涉及风貌保护、文物保护、优秀历史建筑保护或可能影响公共安全的户外广告设施、户外招牌的设置，实行许可管理；其他户外广告设施、户外招牌设置，全部采用备案形式。这就在确保公共安全等重要价值的同时，给市场商业活动留足了自由展示的空间，促进了城市的多彩风貌与烟火气的回归。
概言之，城乡建设与管理的地方立法应当始终秉持“以人为本”的理念，致广大而尽精微。除了重大项目建设、科技创新促进、人才引进落户等方面的大手笔，也要有公共厕所免费开放那样的微关怀。推动城市包容空间和发展平台的完善与丰富，平衡多维价值与各方利益，即使发挥政府主导作用，地方立法也应着眼于社会治理创新，综合运用行政指导、社会团体自治、行政协议等手段来完成城市治理的行政任务，真正将“以人民为中心”的宗旨贯彻于地方立法之中。
(作者系华东政法大学法律学院副院长、教授)
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