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□法治报记者 夏天
今年7月，上海中心城区成片二级旧里以下房屋改造收官，这一困扰上海多年的民生难题得到历史性解决。但翻开旧改的另一面，则是大量涉家庭成员间的共有纠纷浮出水面。
在城市更新任务最为繁重的老城厢黄浦，司法行政系统、法院、检察院纷纷跨前一步主动履职，设立城市更新巡回审判（调解）工作站开展诉源治理，以行政检察支持帮助行政机关促进依法行政，并充分引入律师、公证员等第三方法律服务专业“外脑”深度参与旧改全过程，真正把矛盾纠纷化解在基层、解决在始发阶段。
法官脚步踏遍15个旧改居民区
“随着旧改征收工作的加速推进，近年来上海黄浦区人民法院受理该类案件的数量激增。”据该院统计，2021年共受理3276件共有纠纷案件，而在2017年，这个数字还仅为135件。
案件背后，是大量因家庭内部无法就征收补偿利益分割达成一致而产生的矛盾纠纷。而家庭矛盾复杂、诉求问题多，一旦矛盾升级进入诉讼，不仅耗时长、成本高，也更加不利于家庭关系和谐稳定。如何从源头介入，就地化解涉旧改矛盾纠纷，减少诉讼增量成为该院不得不思考的问题。
在此背景下，上海黄浦法院外滩城市更新巡回审判（调解）工作站应运而生。工作站坚持和发展新时代“枫桥经验”，配齐配强调解力量，运用非诉讼机制，提前介入，充分发挥调解的“第一道防线”作用，将旧改推进过程中的矛盾就地化解。经过一年的运转，工作站已经形成了一套较为完善的涉旧改矛盾纠纷发现和化解工作机制：征收单位、居委工作人员在征收过程中，发现有矛盾出现的居民家庭却有调解意愿的，先行预约登记，之后由居委集中反馈到街道，再由街道与工作站进行对接。法院选派法官（法官助理）与社区工作者、征收基地工作人员每周定期共同参与咨询和调解，努力促成居民达成一致家庭协议、自行和解、就地调解。
据统计，截至今年6月，工作站以线上线下等多种形式，对外滩街道、老西门街道、淮海街道涉旧改专班、社区干部、人民调解员、涉旧改居民进行专题培训、法律政策宣讲，以案释法，共计举办56场，接待征收单位、旧改单位、旧改居民、居委干部的咨询、调解等共计869人次，涉及外滩、南东、老西门、淮海四个街道共15个旧改居民区，并协助街道化解信访矛盾。
一年来，工作站在预防和化解涉旧改矛盾纠纷方面取得了积极的成效，一批疑难复杂矛盾纠纷在诉前得以化解，真正把矛盾纠纷化解在基层、解决在始发阶段，解开居民心结，让亲情“走得更近”，减轻了居民的诉讼成本，减少了法院的诉讼增量。
“区法院跨前一步，走进旧改地块提供法律咨询服务，与旧改居民‘一对一’‘面对面’，讲解居民最为关注、最想了解、正在遇到的现实问题，用心、用情服务好广大旧改群众和企事业单位。”黄浦第二征收事务所有限公司执行董事、总经理孙杰这样描述走进旧改地块的法官们。
“工作站的成立将法院服务延伸到第一线，成为高效推动旧改征收的‘助推器’；工作站从源头上化解矛盾，成为留住征收居民亲情的‘粘合剂’；工作站定期开展普法宣传，成为基层法治建设的‘催化剂’。期待与黄浦法院继续携手，探索形成可复制可推广的新模式、新标杆，为高效推动基层治理按下‘快进键’。”黄浦区外滩街道党工委书记丁琦宁说。
“黄浦法院将以工作站成立一周年为契机，切实贯彻落实市、区两级对旧改工作和城市更新工作提出的新要求，不断完善涉旧改矛盾纠纷多元化解机制，为黄浦的旧改和城市更新工作提供更加有力的司法服务和保障。”黄浦法院党组书记、院长段守亮说。
寓监督于服务，行政检察破解旧改法治难题
“生效裁判中存在签约主体不适格等情形。”在市检察院受理的一起黄浦区某动迁地块部分居民提出行政审判监督申请的案件中，市区两级检察机关通过上下联动，排查出与原案相关联的2018年的生效裁判中存在上述情形。
黄浦区检察院积极依托此前成立的行政检察监督办公室，秉持“寓监督于服务之中、支持、帮助行政机关促进依法行政”的理念，借助圆桌会议、信息互动等机制，走访房地局、征收所和居民代表，全方位了解各方的诉求与难点，随后就资金供给、签约率评估、协议格式、补偿安置人员法治意识等方面的现实矛盾展开调研，共谋良策，在共同愿景下助力相关职能部门破解法治难题，既确保行政法律正确实施，也促成动迁安置合法合理，各方满意。
检察官走访调查后发现，之前征收协议即便签订完成，但履行的内容可能会产生差异，引起群众的异议和不满。“可以依托单位法务，在法律范畴内探索附条件支付合同的可行性。”检察机关对相关部门提出建议，对因签约在先，后审计事务所估价产生差异的，可在合同内作一定的附加说明，同时及时协调征收事务所与审计单位间的房屋征收资金发放及安置房屋交付等问题，通过每一份合同提升政府公信力。与此相对，房地部门和征收事务所在后来的实践中，开始探索包括特殊对象、搭建丈量、无证经营在内的各项认定前置，避免签约后履行困难的问题。
“部分协议存在动迁居民表见代理、无权代理的情况，但调研下来发现有的是居民家庭内部的反复所致，签约工作人员只根据口头表示，却往往缺乏证据佐证，造成在诉讼时陷于被动。”检察机关在建议中指出，征收员的证据意识尤为重要。从后来的反馈来看，部分征收人员开始佩戴同步记录仪，这种记录方式可以将居民和征收人员的意思表示全程记录，同时房地部门和征收事务所邀请律师，就证据采集的要求开展同步培训。
此外，检察机关和房地部门都发现，过往征收人员的绩效考核单纯同签约率挂钩，但这种单一的绩效考核形式不能解决签约后的“节外生枝”。因此，之后征收人员改为适用分段考核的方式，即协议签订先计入一部分考核，在履行完毕后再计入一部分考核，同时将履行的完整度、时限都进行量化，真正做到以合法、合理的业绩来赢得效益的初衷。
对于旧改征收涉及的行政征收案件重点环节和法律风险点、法律风险合规，黄浦检方还积极发挥行政检察监督职能，发布了《黄浦区行政检察服务保障城市更新法律风险提示白皮书》，加强分析研判。
第三方法律专业人员深度参与，打消居民疑虑
在旧改和城市更新的法治顶层设计方面，近年来黄浦区先后制定出台多个政策性文件，不断健全工作机制，提供坚实制度保障。在旧改征收和城市更新过程中，黄浦坚持依法决策。在旧改范围内需要实施房屋拆迁的土地储备地块，在改造前实行两轮征询制度，充分尊重群众旧改意愿，保障居民的权益；在项目实施中，制定清晰的流程，将全过程划分为前期准备、签约推进、项目收尾三个阶段。每个阶段又包括多个子项目，每个工作步骤均对应负责单位与完成期限，全流程细化明确各单位职责，做到公开透明。
在旧改征收和城市更新过程中，黄浦充分借助“外脑”——政府法律顾问的作用，让律师深度参与其中。在每一个旧改基地，黄浦区都建立了律师服务工作站或项目法律服务组，为旧改居民提供优质高效的法律服务。在每一个重大旧改项目的行政决策制定、规范性文件起草、政府合同审查的背后，都有律师忙碌的身影。同时积极发挥公证处的服务、沟通、证明、监督职能作用，有效解决业主在法律咨询、析产、继承、事务代办等方面的问题。
在多年的实践中，黄浦创新形成了由律师以第三方身份参与涉改涉征意愿征询及谈判磋商，征收经办人员、街道、居委和本地块居民代表全程参与监督的“五位一体”工作模式。这一模式有效地帮助居民充分理解方案和有关政策，合理行使自身权利。同时也打消了居民对信息公开性及补偿公平性的疑虑，解决了诸多共有产家庭的财产纷争等争议，维护了地区的稳定。
此外，对于与城市更新相关的信息公开、履职类行政复议案件，黄浦第一时间督促被申请人依法履职，加强沟通，了解真实诉求，推动实质性化解争议；同时又强化与市级相关部门的沟通协商，共同探讨、推进案件办理。对审理中反映出的黄浦旧改问题开展研讨，不断规范征收工作，降低类似争议再次发生的可能性。
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