毗邻区跨界治理中的政府合作研究

【内容摘要】党的二十大报告指出，“促进区域协调发展，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推动以县城为重要载体的城镇化建设。”本调研立足于包围在长三角一体化、南京都市圈与毗邻功能区中的省际毗邻乡镇——安徽D镇（南镇）与江苏D社区（原北镇）。通过实地走访与多层级访谈总结出毗邻乡镇跨界治理难以有效实行的现实困境，深入阐释为何在国家层面“轰轰烈烈”的战略规划却在乡镇一级变得“冷冷清清”难以落地的现象。同时，研究运用“行为——结构——功能”适配性因素搭配尺度转换、尺度重构、尺度整合的调适要素，共同构建出毗邻城镇的跨界治理新策略，为毗邻区跨界治理提供理论参考。

【关键词】跨界治理  毗邻区  政府合作

□李宁

一、研究缘起与问题提出

省际毗邻边缘地区长期被置于国家和区域发展空间战略格局之外，产业互斥、人口身份异化以及空间上的无形壁垒进一步使得毗邻乡镇在地方政府竞合博弈关系中呈现出“游离”于跨界治理的“黑洞区域”。基于中国式现代化的治理情景，政府合作是实现毗邻区治理的关键前提。然而，毗邻乡镇被城市群、都市圈、功能区等多重合作治理空间所包围却在合作中依旧呈现出合作停滞、难以合作的现实困境。因此，探讨哪些因素导致合作停滞以及如何打破合作困境是当下研究毗邻区政府合作的关键所在。

二、案例呈现：南北D镇跨界治理中的合作困境

地处安徽与江苏交界处的两个D镇，前身是秦始皇二十六年在推行郡县制时所设立的D郡。康熙年间，划江南省为安徽、江苏两省，因此D镇又有二省之分。现今随着两地区划调整与城镇化水平的差异，安徽省仍保留着原有的D镇，地处江苏省的D镇在当地行政区划调整下降级重组到J区H街道。本案例来源于历时性的纵向调研，研究者从2021年11月跟踪至今，通过多层级的访谈来探索毗邻区政府合作。总结出现有的合作困境，初步提炼出行政空间的等级失配、资源空间的配置失配与注意力空间的差序选择几项因素对毗邻区跨界合作产生的影响。

（一）“错位时空的爱恋”——行政空间的等级失配

跨界政府间的行政级别、政治地位、职责权限等因素的差异会导致政府间难以进行对等的沟通、协调与合作。毗邻D镇即使在都市圈、毗邻功能示范区的推动下由于跨界双方合作所涉及到的部门等级不匹配再加上毗邻功能区管委会未获得协调的实权，最终导致两镇毗邻区跨界合作处于悬浮状态且未能跳跃出以往行政壁垒的框囿。

（二）“不对称的聘礼与嫁妆”——资源空间的配置失配

基于利益交换理论的毗邻城镇合作，其本质上就是一个权力价值结构的再分配与再整合的过程。当处于弱端的安徽南D镇在农业耕地红线与资金短缺的现实场景下，无法适配于江苏北D镇对产业转移的用地需求。最终导致毗邻区合作政策在执行中由清晰化的积极执行转向了模糊化的象征性执行。

（三）“得不到祝福的爱恋”——注意力空间的差异化选择

基于政治晋升锦标赛以及选择性激励所形成的注意力“刺激——反应”原则使得南京都市圈将江北新区定位于南京新主城与衔接安徽实现跨省一体化发展的主战场。因此，皖苏政府在毗邻区跨界合作功能区投入力度中将注意力偏好投入于北部的毗邻功能区建设，在注意力负反馈情景下的南部毗邻功能区面临着选择性差序建设。最终，在宏观规划缺乏政策注意力的前提下，微观层面的南北D镇地方性合作的阻力愈发明显。

三、尺度适配：毗邻乡镇跨界合作中的行为策略

（一）行为因素：“上移”与“下移”尺度转换策略

乡镇作为国家区域治理体系的基层单元，其跨界一体化的行为必须主动将自身置身于更为广阔的尺度建设中。一方面，毗邻乡镇通过合作尺度上移的方式推动乡镇合作中固有的特色合作“刺激物”上升到高层的注意力系统，由此来获取更多的资源支持，从而缓解南镇资源匮乏的现象。另一方面，毗邻乡镇通过合作尺度下移的方式将毗邻合作的福利具体落实到公共服务当中，增强南北D镇毗邻区居民的合作认同感，自下而上地形成合作意愿的共同体。

（二）结构因素：“刚性”与“柔性”尺度适配策略

毗邻乡镇跨界治理的结构优化是推动毗邻城镇合作的根本要义。一方面，毗邻合作需要刚性行政力量的推动，如成立毗邻区管委会、一体化指挥部等，以正式的跨界组织结构给予治理的权威保障。另一方面，跨界两地借助原先所固有的制度、行为、观念和符号，将刚性的协同机制与柔性治理结构相耦合。毗邻区应立足于乡镇的现实需求与自身治理优势，从而打破单一的注意力依赖形成跨界治理共同体。

（三）功能因素:“微观”与“宏观”的尺度整合策略

毗邻城镇跨界治理的功能适配是一体化目标实现的根本驱动力。宏观上的尺度整合主要体现在毗邻城镇向上争取政府注意力，将跨界联防联治的机制延伸到乡镇各领域，从而规避单一式合作带来的“拉不动”弊端。在微观的尺度整合上，毗邻区要以社会治理一体化为目标靶向，以治理精细化的马车拉动产业、治安等合作政策的落地。最终形成“一体多翼”的全域性跨界新格局。

四、结论

中国式现代化进程加快发展，党的二十大也再一次将以县域为中心的合作视为区域高质量发展的必由之路。毗邻城镇的跨界治理同时涉及到多研究领域协同，包括政府间关系研究、协同治理、乡村振兴、城乡融合。在分析毗邻城镇难以合作的基础上着力破解毗邻地区社会治安复杂、社会治理薄弱、矛盾纠纷突出的难题，从而可以推动毗邻区形成共建共享共治的跨区域社会治理工作新格局，进一步丰富公共管理学的理论体系。

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