《对外关系法》：我国对外关系法治化的里程碑

胡程航

十三届全国人大常委会第三十七次会议审议了《中华人民共和国对外关系法（草案）》（下称《草案》）。2022年12月30日，中国人大网公布了《草案》并向社会公众征求意见。我国制定《对外关系法》是全面推进依法治国和贯彻习近平法治思想的基本要求，也是完善中国特色社会主义法治体系的重要举措，为我国处理对外事务和维护我国海内外利益提供了法律保障。

《对外关系法》的制定目的

通常，“对外关系法”（foreign relations law）是调整一国处理对外关系之法律规范的总称，也被认为是一个连接国内法和国际法的综合性领域。目前，尚未有国家制定综合性的“对外关系法”，亦无法典化的“对外关系法”。为我们所熟知的美国《对外关系法重述》(Restatement of Foreign Relations Law)不是一项立法，而是由美国法学会（American Law Institute）组织编纂的包含司法实践在内的研究成果。就此而言，《对外关系法》的制定亦是我国在涉外领域的“创新性”立法活动。

党的二十大指出，“中国特色社会主义法治体系更加完善”是全面建设社会主义现代化国家关键时期的主要任务之一。制定《对外关系法》是推动对外关系法治化、推进法治中国建设的重要举措，回应了人民群众日益增长的良法善治的新期待，也是我国在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的重要彰显。

规则之争在国际竞争中日益提升的地位要求我国加快涉外法律体系的建设和在全球治理的议题设置及规则制定中发挥“引领者”作用。制定《对外关系法》是我国为各国处理对外关系和全球治理体系变革贡献中国智慧的重要表现。

基本内容与立法定位

“对外关系法”的内容往往是对一国处理对外事务实践的动态反映。我国所制定的《对外关系法》是突出规制重点、彰显中国特色的一部法律。

《草案》分为总则、对外关系职权、发展对外关系目标和任务、对外关系法律制度、发展对外关系的能力建设和保障、附则共六个部分，基本涵盖了对外关系领域的重要内容。《草案》释明了国际条约在国内法中的地位，为我国善意履行条约、协调适用国内法和国际法提供了理据；厘定了我国职能部门对外事权，为协调各部门的权责提供了方案；立足于外交实践，将我国基本的外交政策写入法律，为外交活动的有序开展提供了指引。

此外，《草案》还包含了“气候治理”和“人权保障”等对外关系领域的重点内容，为维护我国海内外利益、推进对外关系发展提供了保障。

诚然，《对外关系法》旨在调整我国与其他国家及国际组织之间的对外关系，但《对外关系法》并非一部包罗万象、涵盖所有对外关系处理范式的集成法典，而是一部突出规制重点、体现中国特色、为实现对外关系法治化提供概括性指引的法律。

法律的实施路径和实施效果与其立法定位相匹配。故而，对《对外关系法》的定性并分析其与其他法律之间的关系确有必要。

首先，《对外关系法》是依据《宪法》制定的宪法性法律。“宪法性法律”是指具备一般法律基本特征和某些“宪法”特点的法律，是宪法“核心”内容的延伸。《对外关系法》细化了《宪法》中对外职权部分的规定，具有一定的“宪法性”。《宪法》第三章笼统规定了我国国家机构处理对外事务的职权：例如，第六十七条和第八十九条分别规定了全国人大和国务院在对外事务中的基本职权。而《草案》在此基础上以专章形式细化对外职权规定，是对《宪法》中对外事权部分的延伸。

其次，《对外关系法》应是当前组织法的有效衔接而非简单继受。尽管《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》对全国人大和国务院的对外职权也作出了规定，但仍未厘清各职权部门之间的权责边界。因此，《对外关系法》不能简单继受组织法中的对外职权规定，而应依据《宪法》、衔接组织法，结合我国对外事务的处理经验，为各职能部门协调对外关系事权提供创制性的解决方案。

最后，《对外关系法》可以是对其他专项性对外关系领域立法的补充，可以在对外关系领域发挥填补性作用。近来，我国在对外关系领域制定了诸如《反制裁法》在内的专项性立法。但此类立法在规制内容和调整方法上都有着较强的针对性，容易滞后于国际事态发展的变化，具有一定局限。相对而言，《对外关系法》所提供的概括性规范在对外关系领域具有统筹和填补的作用，有利于处理新兴问题和复杂问题，能最大程度实现对外关系领域的“有法可依”。

《对外关系法》的评价与展望

尽管《草案》不乏具体责任规定缺失、部分法律制度尚待明确等有待完善之处，但仍不失为我国对外关系法治化道路上的重要里程碑。

制定《对外关系法》是统筹推进国内法治和涉外法治、协调推进国内治理和国际治理的客观要求，其回应了对内、对外治理从“相互独立、严格区分”到“以国内法填补国际规则空缺”的实践变迁，破除了传统国际法与国内法两相分离的思维桎梏，为我国处理对外事务、参与全球治理提供规则指引，也为我国维护海内外利益提供了法律保障。

（作者单位：华东政法大学国际法学院）

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