法治政府需要一部行政程序法

□王万华

建设法治政府需要完善的行政法律体系予以保障。目前我国已经制定《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》等一般性事后救济和监督法律，但尚未制定规范行政权力运行本身的一般性基本法律，行政法律体系仍存在重大结构性缺陷，需要加快行政基本法的立法进程，为达成2035年基本建成法治政府目标提供立法保障。

域外规范行政权力运行的一般性法律虽多采“行政程序法”的名称，但实质为规范行政权的综合性立法。行政程序法相应成为规范行政权的基本法，而非仅规定行政程序制度的纯粹程序性立法。

在我国，关于制定行政程序法的讨论已持续近三十年，立法层面亦在湖南省等多个地方进行试点，但立法程序迄今仍未启动。“程序立法将大大减损行政效能”的主流认知，是阻碍立法进程的主要原因之一。这一认知既将行政程序局限为行为程序，又坚持集体性的效能优先论，忽视个体性公平正义在行政过程中的实现，如个人被行政机关列入行政黑名单，但行政机关事先并未听取其意见，亦未告知其理由；再如在行政机关出台行业监管政策时，受影响企业缺乏制度性机制表达意见和诉求，企业重大利益难以得到充分保障。制定行政程序法，需要在观念上突破滞后于时代发展的狭隘行政程序观念，在实现政府治理现代化和良好政府治理层面推动立法进程。

后民法典时代，行政程序法制定迎来新契机，编纂行政基本法典现已列入《全国人大常委会2021年度立法工作计划》。基于以下因素，我国行政基本法典的编纂方向应是以行政程序法律规范为核心内容，兼具规定部分行政组织、行政实体、行政救济和监督法律规范。

第一，契合中央和国家对行政领域基本立法的要求。2021年1月10日，中共中央印发《法治中国建设规划（2020-2025年）》，提出“加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法”。行政程序法被定位为制约和监督行政权力运行的基本法律，与行政程序法作为规范行政权的基本法的性质相契合，故可将制定《行政程序法》与编纂行政基本法典进行整合。

第二，行政基本法典应为规范行政权力运行的基本法，而非法治政府建设相关全部法律规范的汇编与集合。法治政府建设立法涵盖的内容极其宽泛，包括但不限于规范行政权力运行，如行政诉讼法规范的是人民法院的行政审判活动。行政基本法典仅以行政权力的运行为对象，可实现规范的高度同质性，从而更有利于法典内部的统一体系化。

第三，有利于建构公民程序权利体系及相应的法律制度，从而切实有效规范和制约行政权力。在行政管理中有效保护公民权利不受行政机关侵犯，是法治政府建设需要解决的核心问题之一，程序权利正是公民面对行政权力实现自我保护最重要的机制。但是，由于缺乏行政程序法的规定，公民的程序权利尚未得到普遍确立。我国法治政府建设目前遵循的是行政机关自我推进型路径，其成效仰仗于行政机关能在多大程度上实现自我约束，若能制定《行政程序法》，则可以系统规定私人享有的程序权利，从而更直接更充分保障私人的权利。如确立公民的陈述意见权，当行政机关做出任何不利于公民或企业的决定时，都要听取当事人的意见；再如确立公民的知情权，让行政权力透明运行；规定私人友好型公共服务机制，保障个人和企业便捷获得良好公共服务。

第四，数字政府时代背景之下，对法治政府建设提出的立法要求大量体现为完善行政程序法律制度。随着大数据和人工智能在公共行政管理中的深度应用，行政权力在组织形态、权力内部和外部运行机制等方面均发生结构性变化，提出了一系列完善程序法律制度的立法需求。如在疫情防控期间，各地应用大数据技术推出健康码，对人们的出行和生活产生直接重大影响，但健康码相关算法机制不透明、变化不确定，增加了人们内心的焦虑。

此外，以现有的行政程序单行法和地方统一行政程序立法为基础，立法可行性强。前者如《行政处罚法》《政府信息公开条例》等，后者如《湖南省行政程序规定》《江苏省行政程序条例》等。而法典的名称既可采传统《行政程序法》，亦可对应其实质内容而采《行政基本法典》。（作者系中国政法大学诉讼法学研究院教授、博导，第七届全国十大杰出青年法学家，中国行政法学研究会常务理事）

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