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□黄学贤
法治政府建设是依法治国的主体工程，作为行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的重要方式，行政执法质量直接关系到法治政府建设的成效，而行政执法人员则是依法行政中最为关键的要素。近期国务院办公厅印发了《〈提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）〉的通知》，明确要求全面落实行政执法责任制，建立健全行政执法人员退出机制。
其实，早在2005年国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》中就对行政执法人员退出机制作出具体规定：“对有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门，可以根据造成后果的严重程度或者影响的恶劣程度等具体情况，给予限期整改、通报批评、取消评比先进的资格等处理；对有关行政执法人员，可以根据年度考核情况，或者根据过错形式、危害大小、情节轻重，给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等处理。”
虽然该项制度在实践中得到一定程度的执行，但就严格的制度规范而言，现行行政执法人员退出机制尚存在诸多亟待完善之处。
第一，问责的主体不清。由于体制等方面的原因，目前管理主体多头的现象比较严重，行政执法时，往往是八方联动一哄而上。看似极为重视，实则效果不佳。这一问题在基层的乡镇和街道综合行政执法中表现尤为突出。
第二，问责的对象不明。由于权责法定等基础制度尚不健全，在行政行为出现不当或者违法，尤其是滥用职权和行政不作为等情形时，往往会出现找“替罪羊”的现象。
第三，问责的标准和方式不明确。由于欠缺具体的问责标准，对需要问责的行政执法人员究竟是采用离岗培训、调离执法岗位，还是依法暂扣、收回或者注销其行政执法证件取消其执法资格，乃至更为严格的处置方式，由于缺乏明确的标准和方式，往往还会发生因人而异的情况。
第四，问责的程序随意。行政执法人员随时“下课”，当场“下课”的现象屡见不鲜。
第五，问责的结果不规范。被问责人员在之后的岗位安排、职务晋升等方面差异甚大。
第六，被问责人员的权益保障不足。目前被问责人员的知情权，尤其是陈述权、申辩权、救济权严重不足的现象比较普遍。不同地区和不同执法领域虽程度不一，但情形大体相似。最为典型的是当被问责时，部门之间、执法人员之间互相推诿，最后常常归咎于“临时工”，以致广受诟病，极大地损害了政府的公信力。
导致以上问题频发的根本原因，在于权责法定的法律制度尚未健全，具体表现为法律规范适用冲突和法律规范本身的不严谨。法律规范适用冲突导致“类案不同罚”，由此产生各不相同的问责结果。《行政处罚法》第五条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”但在作出行政处罚时，如何将该条款和某个部门法的具体处罚规定予以具体适用，经常会出现较大分歧，进而导致出现不同的问责结果。《行政强制法》第四十四条与《城乡规划法》第六十八条等行政强制领域常见的法律适用冲突，也对有效问责造成障碍。
而法律规范的不严谨，不仅使规范本身难以施行，更造成难以问责的局面。如某地方性法规规定，对违反该条例且逾期不改正的，由有关行政部门对单位处以一万元以上五万元以下罚款，对个人处以一千元以上一万元以下罚款。看似严格，但该由哪个部门执法却语焉不详，结果只能导致争权诿责的情况发生。权责不法定，执法严明也就无从谈起，建立于权责法定原则上的各项制度自然失去坚实的根基。
现代公务员制度的核心在于“进、管、出”三个重要程序环节的法治化。其中，“进”是确保公务员队伍纯洁性和专业性的基本条件；“管”是确保公务员制度正常有序运行的重要保障；“出”则是确保公务员队伍连续性和有效性的动态机制。反思行政执法人员退出机制存在的上述问题，必须有针对性地尽快予以整改，在推动行政执法职能权责法定的基础上，从建立健全制度规范入手，明确问责的主体，防止多头管理；明确问责的对象，防止乱点鸳鸯谱；明确问责的标准和方式，防止问责结果因人而异；明确问责的程序，防止无视程序规范随意操作；明确问责的结果，防止重错轻罚，小错大罚；规范被问责人员的权益保障，以确保他们依法享有知情权、陈述权、申辩权以及获得救济权。
《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》要求“到2025年，行政执法体制机制基本完善，行政执法质量和效能大幅提升”。行政执法人员退出机制不仅事关行政执法监督制度，并且涉及法治政府建设的基础性问题，是“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的必然要求。因此，当务之急是尽快调整完善行政执法人员退出机制，让制度优势转化为治理效能。（作者系苏州大学王健法学院教授、博导，中国行政法学研究会常务理事）
（未经授权，请勿转载）
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