打通新业态劳动者权益保护的“关键一公里”

□沈建峰

新就业形态劳动者劳动权益保障是近年来劳动用工领域最受关注的问题之一。2021年以来，围绕新业态劳动者劳动权益保护的政策密集出台，相关制度完善体现出很强的政策先行特点。今年两会期间，32位全国人大代表提交联名议案，建议研究制定《基本劳动标准法》，其中涉及对新业态等特殊劳动者的保护。在此背景下，梳理我国新就业形态劳动者保护的政策探索过程和状态，并思考制度进一步完善的方向有其特殊意义。

2021年颁布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》为新就业形态劳动者劳动保障权益维护奠定了基本框架和思路。其明确了新就业形态用工的核心标志是“依托互联网平台就业”，将新就业形态用工关系分为劳动关系、不完全劳动关系以及民事关系等三种形态，规定了加盟和合作用工的责任分担思路，并以列举方式明确了新业态劳动者应得到保障的基本劳动权益。在该文件基础上，围绕新就业形态劳动者劳动保障权益维护的政策设计全面展开。首先，针对外卖送餐员、快递员、网约车司机等三个最典型的新就业形态劳动者群体，相关部门先后出台了三个专门文件，结合不同职业群体特点作了专门制度设计，提出算法取中、优化派单机制等要求。随后，通过指引、指南以及试点等方式，对用工关系协调的专门制度进行安排。经过三年的发展，从合同、工资、休息、劳动规则、集体协商、争议处理到职业伤害保护、工伤等，我国保护新业态劳动者基本劳动保障权益的政策体系已初步建立。

然而，政策的蓬勃发展却无法掩盖一个事实：政策性文件的主要作用是指明方向，相关指引也主要提供行政指导，新就业形态用工关系协调的法律制度建设却始终未能推进。由此引发的突出问题是，新就业形态用工关系调整尽管有大量政策依据，很多问题却因缺乏法律规定而无法进行裁判。较为典型的是，不完全劳动关系的观念已经越来越深入人心，但针对它的司法裁判却始终未出现。从对当事人进行刚性约束以及为裁判机关提供依法裁判依据的角度来看，在上述政策探索的基础上，应尽快启动新就业形态用工的法律制度设计，打通依法保护新业态劳动者权益的“关键一公里”。

具体而言，新就业形态劳动者劳动保障权益的制度应包含一般规定和针对不同用工形态的特别规则两部分。尽管当前对新就业形态用工根据性质进行分类规制已成共识，但不论哪种性质的新就业形态用工都面临平等就业、劳动安全、格式合同、算法规制、工时和计件单价计算方式、劳动者个人信息保护、加盟和合作用工时的用人单位确认和责任承担等共同问题，这些应作为新就业形态劳动者劳动权益保障的一般性规定。在此基础上，再根据民事关系、不完全劳动关系以及劳动关系三种用工关系形态分别进行制度设计。

其中，民事关系的新就业形态用工在上述一般性规定基础上，原则上不应再增加管制性规范，属于当事人可自由安排的用工形态；劳动关系用工原则上适用现行《劳动法》的规定，但需要根据平台用工特点作必要制度调节。需要重点讨论的是不完全劳动关系形态用工的制度设计。当前针对这一用工关系形态的定性和法律规制存在三种不同思路：其一，“三分法”，即构建与劳动关系、民事关系并列的不完全劳动关系构成要件并设计专门的法律后果；其二，“民事关系做加法”，认为不完全劳动关系因不符合劳动关系构成要件，本质上仍属民事关系，但考虑到这种用工带来的特殊风险和劳动者保护的需要，对其参照《劳动法》规定，加载一些劳动者保护的特别规定；其三，“劳动关系做减法”，总体上认为不完全劳动关系属于劳动关系范畴，同时对其排除部分劳动法规范的使用。

就上述三种思路而言，为不完全劳动关系建构构成要件的思路在逻辑上似乎清晰，但面临形成构成要件的立法技术难题，长期纠结于其构成要件形成会迟滞立法的推进，导致不完全劳动关系理论丰满，规则形成空转的结果。若将不完全劳动关系认定为劳动关系，则会在根本上引发劳动关系扩大化，同时按照不排除劳动法规则就应当适用的逻辑，精细化的排除适用对立法技术的要求将非常高。而将不完全劳动关系认定为民事关系，对其加载劳动权益的思路，一方面符合当前防止劳动关系扩大化的总体认识，另一方面可以坚持问题导向并根据新业态劳动用工发展实际施行有效保护，形成不完全劳动关系法律保护的渐进式发展。因此，以“民事关系做加法”的立法思路推进建立新就业形态劳动者保护法律规则，更具现实可行性。

（作者系中央财经大学法学院教授、博导，中国劳动学会劳动人事争议处理专业委员会副会长，全总工会理论和劳动关系智库专家）