法治政府建设背景下执法公信力影响因素研究

　　【内容摘要】随着法治政府建设的不断深入，行政执法机关提升执法公信力的重要性与必要性日益凸显，执法公信力的提升对于构建和谐社会具有重要意义。以上海市S区为例，执法公信力的提升遭遇瓶颈。从调研结果来看，执法公信力不仅与执法机关的内在努力直接相关，还受到外部因素的制约。体制机制层面提出的若干对策建议将有助于执法公信力的提升。

　　【关键词】法治政府  执法公信力  影响因素  对策建议

　　□  孙怡

　　一、执法公信力建设的必要性

　　近年来，执法机关与公众发生冲突的事件屡见不鲜，多次引起舆论的强烈反应。执法作为公权力运作的一个环节，一旦执法机关无法获得公众的信任，即执法公信力下降，将会妨碍执法机关与公众之间良好互动关系的建构，导致执法困难重重。当前对执法领域的研究相对欠缺，而执法与公众的接触面更宽，是政府与民众、国家与社会深入互动的重要场域，执法公信力理应得到全面的重视和研究。

　　二、上海市S区执法公信力的提升遭遇瓶颈

　　近年来，依法执法、文明执法已经为绝大多数执法人员所内化，但目前执法的合理性与执法效果仍是短板。由于“柔性执法”与“过罚相当”欠缺，公众的满意度仍然较低。例如，尽管2007年各地城管机关开始柔性执法改革，但柔性执法作为新事物，还没有在执法中充分体现。执法人员执法时对于那些初次轻微违法、在不知情时轻微违法的执法对象，没有酌情减轻处罚，即没有体现执法的温度。再如，执法中的顽疾——“过罚不相当”仍然存在，如何确保自由裁量的合理化仍是一个问题。执法机关需继续提升其在普通市民心中的执法合法性。

　　此外，调研还发现，由于普通市民对执法机关的了解更多来源于媒体报道或者口口相传，传播中的负面信息居多，由此市民对执法公信力的评分较低。因此，执法公信力不仅与执法机关的内在努力直接相关，还受到执法对象的特征、社会舆论监督与刻板印象等外部因素的制约。

　　三、执法公信力的影响因素

　　（一）执法部门的工作成效

　　执法公信力在很大程度上取决于执法成效，执法机关内部通过自身努力可以直接改善。首先，严格遵守程序是执法合法性的内在要求。执法行为的合法性，包含执法程序合法性、执法内容合法性、执法形式合法性等。其次，加强信息公开与有效传递是执法合法性中的重要一环，执法部门对事实的充分披露与法律事项的专业解读对维持执法公信力至关重要。同时，执法合理性蕴含在柔性执法中，不仅意味着执法手段由“刚性”变为“柔性”，也体现了执法机关“以人为本”的精神。

　　（二）公众法律素养与认知

　　执法成效也受到社会外部因素的制约。例如，随着我国法律体系不断完善，一些已经不再适用的法律得到了调整，但客观上的时间差导致这些调整很难及时传达给公众。掌握及时更新的法律资讯的执法人员往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的普通公众则处于比较不利的地位。这样的信息差加重了执法工作的困难程度。公众较低的法治素养和认知在一定程度上阻碍了执法的顺利进行，导致执法双方的互动难以趋于良性。

　　（三）媒体力量的诱导与公众刻板印象

　　由于部分传媒监督的异化，执法机关承担了过大的舆论压力。网络媒体常常以“标题党”等负面舆情博人眼球，导致公众对执法机构的公信力产生质疑，也加强了他们对于政府机构的负面刻板印象。这种质疑在社交媒体的助力下，呈现出“多米诺效应”，一个很小的与政府或社会有关的负面消息可以带来系列的连锁反应，进而造成社会上整体不可想象的恐慌、灾难等负面影响。这对执法机关消除不良评价是极为不利的。

　　四、法治政府建设视域下提升执法公信力的对策建议

　　（一）完善立法与加强普法宣传相统一

　　执法的最前端——立法环节显得尤其重要，它不仅是执法机关的执法依据，同时也是对整个执法程序的合法保障。可以先由政府与地方人大部门牵头，联系相关监管部门举行座谈会，邀请执法机关提出目前的需求与难点，综合各方意见，明确执法职责与指导方法，形成明文规定的草案。此外，还需要对公众进行普法宣传来提高公众的法治素养。执法主体应当承担起普法责任，充分利用电视、网络等平台和日常开展执法巡查时机，开展相关法律法规宣传与警示教育。一旦相关法律法规有所调整与更新，执法机关应当及时通过普法宣传传达给群众。

　　（二）坚持执法合法性与合理性的有机统一

　　在法治社会中，合法性是维护公共秩序和社会稳定的基础。执法人员要整治重点领域行政执法不作为、乱作为的现象，加强行政执法监督机制和能力建设。执法人员还要重视提高执法合理性，尤其是要先改善市民和商户对于执法公信力的主观印象和信任。第一，要推行柔性执法，更新执法方式，努力做到宽严相济、法理相融；第二，遵循过罚相当原则，规范行政自由裁量权，制定裁量权基准；第三，保持执法强度一致性，杜绝简单粗暴的“运动式”执法。对于执法人员的培训，首先要提高执法人员的整体法治素养，注重用执法的温度提升执法效果。此外也应加强对执法人员专业水平的培训。

　　（三）加强媒体与执法机关对信息报道的协同

　　当前，媒体作为传播的主要载体，已经成为执法机关与公众沟通的重要渠道。一方面，应通过加强对媒体的培训，提高媒体从业人员的法律、职业道德和专业素养，使之坚持客观、公正地报道执法工作，避免为博眼球而出现“标题党”或恶意煽动与抹黑执法工作的行为。另一方面，面对互联网舆论引起的执法公信力危机，执法机关有必要为公众提供充分的信息供给，包括完整提供案件事实，详细阐释执法理由，并通过多渠道传递这些信息，营造出一个让理性发声的网络公共空间，避免由个体事件酿成严重的执法公信力危机。

　　五、结论

　　执法公信力的提升是一个系统工程，需要执法机关内部挖潜和社会外部环境的共同优化。政府需发挥主导作用，同时激发社会参与活力，通过法治政府与法治社会的良性互动，形成政府治理和社会调节的新模式，从而实现执法公信力的持续提升，为实现社会公平正义和长治久安奠定坚实基础。