基层立法点内部运行结构制度完善的问题与进路

　　【内容摘要】基层立法联系点运行制度作为实现全过程人民民主在人大立法过程中的重要保障，完善制度建设有利于基层立法联系点长效发展。囿于建设时间较短、民主实践经验较少，制度建设无法满足内部运行机构需求，呈现层级性多元化主体定位不明、工作保障机制不健全、工作范围及重点不明等系列问题。内部运行结构制度的完善，一是在于完善理论研究，明确发展方向；二是在于强化内部运行流程建设，细化工作内容。

　　【关键词】全过程人民民主  运行制度  内部运行结构  民主立法

　　□  姚聪聪

　　问题缘起：数量增长无法向质效发展转变

　　在“国字号”基层立法联系点辐射带动下，各省市立法联系点的迅速拓展极大推动了基层群众参与立法的深度和广度。虽数量急速增长，但基层立法联系点总体建设成效并未非常显著。

　　调研发现：内部运行结构制度建设需加强

　　基层立法联系点内部运行机构较为复杂，但基本工作规定偏框架流程建设，缺乏具体可操作性设计，具体运行细则有所涉及，但又未形成相互印证的制度化规范体系。这导致了基层立法联系点内部运行过程无具体规则可依，削弱了民意反映的质效。

　　（一）内部运行结构的特征

　　1.组合层级复合性

　　从底层群众→信息收集点→立法领导小组，外加以智力支持团队辅助，最终立法意见、建议汇集至全国人大常委会，相关层级构成人员由下到上逐渐简化，信息传递渐精进、专业化。

　　2.构成主体多元化

　　核心主体构成为基层群众。其他各行各业主体，如法律工作者、专家学者、人大代表也参与其中。为发挥立法信息“利益综合”效果，提高信息反馈效率，企业、行业协会以及社会组织也是重要组成部分。

　　3.职能建设全方位

　　职责从法规审议环节逐渐延伸至编制立法规划、法规形成后的执行检查、监督或评估各环节。

　　4.人大代表制度为依托

　　基层立法联系点设点多为人大常委会，工作阵地多为人大代表之家，人员配置多为人大代表兼职。

　　（二）内部运行结构制度的问题

　　1.层级性多元化主体定位不明

　　就同一层级而言，不同种类立法意见建议征求任务的参与人员遴选标准、参与方式以及未被通知参与者是否可参与及如何参与，未予明确。不同层级主体构成之间的上下有机联系网络的制度保障体系未完备形成。一是传递时间、地点：被动号召的多元化主体在何时、何地以何方式发表相关立法意见建议。若基层群众在立法意见建议收集时间外提出委托任务之外其他立法意见建议，应如何处理。二为传递方式：征集的一致/冲突的立法意见建议传递方式不明，若原稿，则委托立法意见建议者工作量较大，基层立法联系点作用发挥也不足，若加工，民意在多重“滤镜”筛选下，本真性易丧失。

　　2.工作保障机制需进一步完善

　　虽现有制度对工作物质保障有所规定，但经费数额标准、办公场所规模、人员配置数量及水平等规定有待细化。

　　3.工作重点、范围需进一步明确

　　一个基层立法联系点在完成本职工作外，往往又担任多个被委托立法角色。加之立法意见建议征求任务多、数量大、时间紧，工作质量与职能建设全方位多冲突。

　　逻辑分析：内部运行结构制度完善的两个维度

　　（一）内部运行结构制度完善的理论维度

　　1.明晰基层立法联系点建设核心及目标

　　基层立法联系点运行制度建设的核心在于多种类主体、利益相关者如何在一定的层级性框架内共同协商、相互联系、相互制约，从而实现基层群众立法意见、建议的有效收集、整理、传递和利用，以实现“健全公众立法意见采纳反馈机制，保障立法程序中基层群众的有序和有效参与”的目标。

　　2.明确基层立法联系点独立价值

　　基层立法联系点同传统立法意见建议征集方式是平行、互补的关系。工作重点及范围包含两个方面：一是基层群众主动反映的地方发展过程中所遇到的特殊问题；二是有选择性接受的普遍立法意见建议征求任务。

　　3.明确全过程人民民主实现路径

　　坚持建设公开透明的意见建议表达、碰撞及协调平台，同时发挥广泛联系优势，吸收法律专业人士及社会组织融入以平衡民主和效率。

　　（二）内部运行机构制度完善的实践维度

　　基层立法联系点状态有静态修整及动态运行两种，前者为被动接受任务，立法意见建议具普遍性，后者为主动向上反映，立法意见建议具特殊性。

　　1.主体地位作用的明晰。

　　内部多元化主体如何搭配、协调以对应不同民意征集过程需以长期工作经验总结为基础，但共性有几点：一是基层群众在流程建设中的基础作用不能因对应立法工作的难易或效率要求而弱化。二是信息采集员/立法联络员、立法领导工作人员、智力支持团队组成人员作为基层立法联系点运转的四类人员，是民意逐层精简、专业化和向上传递过程的关键。一方面，人员配置数量、标准须明确。可依立法意见建议征集任务难易程度，采取增加后备信息采集员/立法联络员或设立行政编制名额的方式将人员职责固定化。另一方面，组成人员的权利义务须明确。基层立法联系点及其下设立法领导小组需及时对接各信息采集点/立法联系点、智力支持团队以发挥统筹协调的作用。依托于人大代表之家或各企事业等固定点的信息采集员/立法联络员需加强工作阵地建设以发挥上传下达的双重联系作用。三是明确基层立法联系点层级间的三重有机联系关系：一是群众—立法联系点/信息采集点之间主动和被动接受，二是立法领导小组—立法联系点/信息采集点之间主动和被动联系，三是立法领导小组—智力支持团队之间的联系。

　　2.内部运行程序的设立

　　依托于清晰定位各主体地位作用，内部运行程序设立如下。一是运行流程设置的三个环节：任务层层下达，立法联系点/信息采集点发挥基层群众的核心作用，基层立法联系点下设工作小组同立法联系点/信息采集点、智力支持团队双重联系。其中第二个环节最为重要。二是流程整体留痕透明，原稿留存以供查证，上传稿须简单规范整理。三是合理设置三个环节信息上传下达的时间。

　　3.运行过程的监督

　　通过定期召开立法联系点会议适时总结经验和教训，把握基层立法联系点整体工作状况。通过工作台账记录形式包括但不限于原稿、工作报告、反馈进度透明化实现单次意见征集流程的监督把控。

　　4.运行过程评价和考核

　　为避免指标量化，评价和考核应以基层群众为核心。主要为基层群众参与面和满意度，反馈效率以及基层群众诉求实现、立法的效果。相应的评价和考核可附加激励机制。

　　5.互联网的融入

　　加快信息技术适用于运行流程建设的广度和深度，如信息交流、普法宣传、监督平台的设立，提高工作效率和质量。