未成年人行政拘留不执行制度面临调整

　　高维俭

　　□  新法的调整体现的立法意图可概括为：延续未成年人保护与人道主义的基本价值导向；对恶性较大的治安违法未成年人予以惩戒规训；对未成年人宽罚对象予以教育矫治的法律衔接。

　　□  对于依法被执行行政拘留处罚的未成年人，本次修法并未明确相应的教育矫治方面的法律衔接规定。未来可以重点考虑在《治安管理处罚法》中设置“未成年人治安案件处理特别规定”专章，从而建立与未成年人“两法”之间的谱系化衔接机制。

　　□  新《治安管理处罚法》将于2026年1月1日起的施行，针对未成年人不执行行政拘留处罚的立法调整问题，公安机关有必要基于我国少年法律政策的基本原则和方针明确相应的执法思路。

　　未成年人行政拘留不执行制度，即我国《治安管理处罚法》规定的对于治安违法未成年人依法应予行政拘留处罚但不予实际执行的特别宽宥制度。该制度在实践中一直面临着“纵容之嫌”的争议。随着近日通过的立法修订的重大调整，相关的争议问题再度引发各界的强烈关注。本文中，笔者拟通过新法调整内容的解析，探寻其立法意图，继而基于相应政策理念的梳理，对新法规定予以理论检视，并进而探讨未来立法补足和执法调适的方略。

　　新法调整内容的解析与修法意图

　　对比可见，在承继旧法规定的基础上，新法对未成年人行政拘留不执行制度进行了两个方面的重大调整：

　　一是，增加第二十三条第二款的两项例外破除规定。对于第一项“已满十四周岁不满十六周岁”而“不执行行政拘留处罚”的规定，如果“情节严重、影响恶劣”或“一年以内二次以上违反治安管理的”，则破除该限制，依法执行行政拘留处罚；对于第二项“已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理”而“不执行行政拘留处罚”的规定，如果“情节严重、影响恶劣”，则破除该限制，依法执行行政拘留处罚。

　　二是，增设第二十四条：对依法不予处罚或不执行行政拘留处罚的未成年人，公安机关依照《预防未成年人犯罪法》的规定采取相应矫治教育等措施。旨在明确《治安管理处罚法》的宽罚制度与《预防未成年人犯罪法》的教育矫治制度之间的法律衔接。

　　基于新法的调整内容，相应的立法意图大体可以概括为如下三点：

　　首先，延续未成年人保护与人道主义的基本价值导向。新法第二十三条第一款的规定完全照搬了旧法的第二十一条，体现了立法者对于恤幼传统的尊重，对于未成年人行政拘留不执行制度“基本盘”的坚守，以及延续未成年人保护与人道主义基本价值导向的意图。

　　其次，对恶性较大的治安违法未成年人予以惩戒规训。实践中，有些年龄较大的未成年人，治安违法行为情节严重、影响恶劣，甚至屡教不改。而按照旧法的规定，仍被涵盖于不执行行政拘留处罚的范围。因而，立法者通过增加第二十三条第二款的区别规定，压缩不执行行政拘留处罚的范围，宽严相济，对恶性较大的治安违法未成年人予以惩戒规训。

　　最后，对未成年人宽罚对象予以教育矫治的法律衔接。目前而言，我国公安机关普遍重视《治安管理处罚法》而忽视《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，该问题是导致依据《治安管理处罚法》不予处罚或不执行行政拘留处罚的未成年人被“一放了之”的重要原因之一。鉴此，立法者通过新增第二十四条的明确规定，对未成年人宽罚对象予以教育矫治方面的法律衔接，贯彻“宽罚严教”的策略，以消除“一放了之”实践积弊。

　　我国通行的少年法律政策的基本原则和方针

　　我国少年法律政策素来坚持“教育为主，惩罚为辅”的基本原则和“教育、感化、挽救”的基本方针。目前通行的“宜教不宜罚”和“宽容不纵容”的政策理念与此内在一致。

　　“宜教不宜罚”的理念蕴含着对于少年身心发展特殊规律的深刻洞见。其“宜教”，故而“教育为主”，采取“教育、感化、挽救”的方针；其“不宜罚”，故而“惩罚为辅”，尽量不罚，但并不意味着放弃适度惩戒规训的辅助教化措施。

　　关于“宽容不纵容”的理念，其“宽容”意味着基于少年身心发展以及犯罪原因规律科学认知的人道主义和“恤幼”仁爱，不能崇尚惩罚主义、迷信惩罚功效而“一罚了之”；“不纵容”意味着不能放弃适度的惩戒规训，也不能在没有采取科学的教育矫治措施的情况下而“一放了之”。

　　但在我国少年法律政策领域，“一放了之”和“一罚了之”的政策思维可谓积弊已久、饱受诟病。

　　“知”（认识论）的层面而言，此政策思维反映的是片段短浅的认知局限，即缺乏对于青少年违法犯罪发生发展的生理、心理和社会规律的系统认知。殊不知，“一放了之”很可能后患无穷，“一罚了之”大体上于事无补。

　　“行”（实践论）的层面而言，此政策思维反映的是简单粗暴的懒政心理，即“一放了之”简单处理，“一罚了之”粗暴对待，工作容易，不费事。岂能不顾“一放了之”的后患无穷，“一罚了之”的于事无补，以及由此而来的“肥猪困境”？所谓的“肥猪困境”，即以“猪养肥了再杀”的生活逻辑来比喻不着力于犯罪原因的治理消解和教育矫治措施的科学使用，而待未成年人日后再犯，继续加大其处罚力度以至于令其身陷犯罪深渊的恶劣的少年法律政策及其带来的相应社会治理困境。

　　未成年人行政拘留不执行制度的调整与相关问题补足

　　基于上述的政策理念探讨，检视新法对于未成年人行政拘留不执行制度的立法调整，可见一些残留问题，值得追问，并有待未来立法补足。

　　如上所述，新法第二十四条的规定弥补了“不予执行行政拘留处罚”未成年人的后续处置（教育、矫治）的法律衔接问题，体现了不能“一放了之”的政策理念。结合2020年12月《预防未成年人犯罪法》关于专门教育以及保护处分制度的增修，可以说，“一放了之”的问题获得了立法者的足够重视。

　　然而，对于依法被执行行政拘留处罚的未成年人，本次修法并未明确相应的教育矫治方面的法律衔接规定。对此，或许有三种可能的原因：其一，认为执行了行政拘留处罚的未成年人无需采取教育和矫治措施；其二，认为依据《预防未成年人犯罪法》采取的矫治教育等措施也是一种处罚，而“一事不二罚”，所以执行行政拘留处罚之后的未成年人就不宜再采取教育矫治措施；其三，教育矫治措施的性质为政府保护或国家监护，不是处罚，且作为特别法的《预防未成年人犯罪法》优先于作为一般法的《治安管理处罚法》，故而教育矫治措施的采取是理所当然的，而无需特别的明确规定。

　　前两种恐怕有“一罚了之”“以罚代教”之嫌。短期的行政拘留（一般15日以下，并罚最长20日）的作用不外乎惩罚威慑和短期阻断，其后就是“一放了之”，而无法起到教育矫治的作用。而如果第三种原因，则第二十四条又显得“多此一举”，逻辑上说不通。所以，此次修法恐怕是基于其一和其二的共同考虑，对部分未成年人做出了“一罚了之”和“以罚代教”的选择。

　　在此情况下，相关立法的未来完善可以重点考虑的路径是，在《治安管理处罚法》中设置“未成年人治安案件处理特别规定”的专章，以利于相关规制的体系化集成以及相关政策理念的系统贯彻，并从而建立《治安管理处罚法》与未成年人“两法”（《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》）之间的谱系化衔接机制。其中包括各项治安管理处理措施（尤其是行政拘留处罚措施）与家庭监护（责令监护管教）、学校管理教育、公安机关矫治教育、社工专业干预以及专门学校的专门教育和专门矫治教育等分级干预措施的衔接。

　　当然，未来的相关立法还应当考虑明确《治安管理处罚法》与未成年人“两法”之间的一般法与特别法的关系，并进而明确规定：其一，未成年人“两法”确立的原则具有对《治安管理处罚法》涉及未成年人规定的特别指导意义；其二，未成年人“两法”的适用优先于《治安管理处罚法》的适用；其三，未成年人“两法”的规定具有对《治安管理处罚法》涉及未成年人规定的特别限定功能；其四，《治安管理处罚法》的适用不能排除未成年人“两法”的适用，等等。

　　少年刑事政策执法理念与执法思路的调适

　　承上所论，公安机关未来的相关执法应当首先明确两个层面的基本理念：

　　其一，从狭义的少年刑事政策层面上，应当坚决摒弃“一放了之”的纵容主义和“一罚了之”的惩罚主义，坚持适度的惩戒规训和科学的教育矫治。

　　其二，从广义的少年刑事政策（社会政策）层面上，应当秉持“最好的社会政策就是最好的刑事政策”的理念，从社会治理的维度和格局出发，以社会政策（福利政策和保护政策）优先的策略，着眼于越轨少年违法犯罪原因的消解和治理工作。对此，《治安管理处罚法》《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》等法律法规提供了一系列关于“综合治理”“消除滋生未成年人违法犯罪行为的各种消极因素”“六大保护”之类的规范依据，善加遣用，可以在相当程度上实现相应的社会治理目的。

　　新《治安管理处罚法》将于2026年1月1日起的施行，针对未成年人不执行行政拘留处罚的立法调整问题，公安机关有必要明确相应的执法思路。

　　首先，基于“教育为主，惩罚为辅”的原则，应当优先考虑教育和矫治措施的适用，而非治安管理行政处罚措施的适用和执行。

　　其次，基于我国少年法律政策的基本原则和方针，应当严格限制“情节严重、影响恶劣”和“一年内二次以上违反”的适用标准，尽量缩限执行行政拘留处罚的范围，将其作为不得已、确有必要的例外。技术上而言，认为“确有必要”执行行政拘留处罚的，应当基于上述原则和方针，充分说明理由。

　　再次，基于“特别法优于一般法”的法律适用规则，《治安管理处罚法》的适用不能排除《预防未成年人犯罪法》的适用，包括对于执行了行政处罚的未成年人的教育矫治措施的适用。而相关的教育矫治措施应当坚守其政府保护和国家监护的属性。

　　最后，对于“确有必要”执行行政拘留处罚的未成年人，其执行拘留期间可以在程序上借用为专门教育指导委员会的评估时间，以解决实践中存在的问题，即因缺乏合法的羁押措施和期间，不少的严重不良行为未成年人在被决定采取专门教育或专门矫治教育措施之后，下落难以确定，无法及时送到专门学校。或许，应当送专门学校接受专门教育或专门矫治教育，可以成为“确有必要”执行行政拘留处罚的一个理由。

　　（作者系华东政法大学青少年司法研究院院长、教授、博士生导师，国务院儿童工作智库专家）