案件质量检查与评查的有效衔接和实践运作

　　□  王延祥  萨日娜

　　日前，最高检印发了《人民检察院案件质量检查与评查工作规定（试行）》（下称《规定》），通过开展“每案必检”，推动建立健全案件质量检查与评查相结合的案件“大检查”体系。案件质量检查，是由办案部门组织实施的案件归档前的必经程序；案件质量评查，是由案管部门对刑事、民事、行政、公益诉讼的六项重点案件等事项进行逐案评查，从而推进宏观管理和微观管理相结合，以“大管理”格局压实司法责任，促进高质效办案。

　　案件质量检查与评查的重要作用

　　推动实现“高质效办好每一个案件”的重要载体。检察机关的主责主业是法律监督，履行职责的主要方式是办案。《最高人民检察院关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》指出，检察业务管理的目标是“高质效办好每一个案件”。作为业务管理具体抓手，检查与评查都应当紧紧围绕高质效办案的目标，将高质效办案的理念与要求融入各项具体工作，贯穿检查与评查的全过程、各环节，推动检察办案始终朝着高质效方向发展。

　　推动构建检察业务“大管理”格局的具体路径。检查与评查是在优化业务管理模式背景下，落实不同管理主体职责的重要制度设计，也是有效链接各主体的重要纽带。其中，检查突出办案部门的自我管理，评查强调案管部门的专门管理，二者还同时具备司法责任追究与认定的内涵与要求，通过结果运用，推动政工人事、检务督察的协同管理，有效构建起全员参与的检察业务管理新格局。

　　推动形成案件质量“大检查”体系的核心手段。每一个案件都是检察机关履职的“产品”，产品质量好坏直接关乎人民群众对公平正义的感受。检查与评查是抓实质量管理的两项核心手段。检查能够实现全面性，具有超前性和防患于未然的特质，体现了产品“出厂前”的全面检查；评查刚性足、动力强，能够突出重点案件，以点带面，最终辐射和跃升全局，二者结合可将管理触角延伸至每一个案件、案件的每一个环节，确保每一个“产品”都能经过质检程序，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

　　案件质量检查与评查的有效衔接

　　检查与评查标准的衔接。检查与评查的主要目的，都在于以过程管控和反向检视，发现并解决或预防影响案件质效的各类问题，进而推动案件办理实体、程序、效果的有机统一。从这一角度出发，管理的要求即是办理的要求，这意味着办理的标准应当同样是管理的标准。因此，检查与评查的标准具有内在一致性。目前，评查工作经过10余年发展，已基本形成了由法律法规及规范性文件确定的“硬”标准和新时代法律监督理念等形成的“软”标准。这套经过实践检验的标准体系，可直接应用于案件质量检查工作，《规定》第11条也予以明确。不同管理主体开展质量管理的“手势”越统一，管理的规范性和科学性就越高，也更有利于检查和评查的顺畅衔接，实现质量与效果兼具。因此，办案部门在探索案件质量检查过程中，可首先以评查标准为参考，再结合各自业务特征以及案件类型、适用程序、难易程度等，形成更为细致、更具个性化的标准，丰富标准体系。

　　检查与评查的时间节点。根据《规定》，检查是案件归档前的必经流程，评查则是在案件办结后开展。这意味着在案件办结后、归档前，可能会出现检查与评查程序“竞合”现象，即案件进入评查阶段时，尚未完成检查环节，这既不利于自我检查的及时性，也不便于评查工作的高效开展。为此，可从两个角度予以考量：一方面，细化时间节点。检查强调过程管理和即时管理，从源头上预防和减少质量问题，与办理的同步性越高，检查功能的发挥就越充分。因此，检查在“归档前”完成可理解为最低时限要求，在具体实践中可将完成节点前移，避免程序竞合。为此，要在案件“出厂前”完成检查，即将节点提前至案件作出最终决定前，因为检察决定一旦作出即发生法律效力，很难以“产品召回”稀释社会影响。另一方面，细化工作程序。评查是外部监督方式，具有天然的监督属性，可探索以制度化方式赋予评查“督促权”，即在开展评查过程中发现案件尚未完成检查时，可通过口头提示或制发文书等方式提醒，增强检查的及时性。

　　评查对检查发现问题的处理。其涉及不同管理方式的功能与效果的互补，即专门管理如何评价自我管理结果，以弥补自我管理自我纠正动力不足或效果不佳的问题。由于检查的覆盖全面，但刚性较弱，如果执行不到位，可能会衍生出检查浅表化、流于形式的负面现象。因此，评查对于检查发现的问题，不应一概不作为评查问题进行评价，而应在仔细甄别的基础上作出分类处理。其一，可根据整改落实效果。如同一办案人员或办案部门是否反复出现同一问题，一定程度反映了检查对象或检查主体的主观态度。若反复出现则应予评价，不应享有评查“豁免权”。其二，可根据问题严重程度。如错误告知诉讼权利，侵害当事人诉讼权益，引发社会舆情，办案程序违法且办案效果不佳等问题应予评价。若仅以问题无法整改、日后加强管理作为处理结果，在评查中不予评价，既不符合质量管理目标，更不符合全面准确落实司法责任制的要求。《规定》也对不作为评查问题进行评价的例外情形予以限缩，即问题较轻且未导致案件错误处理。

　　案件质量检查与评查的结果运用

　　检查与评查结果的具体内容。就执行方式而言，二者的共同点在于“查”，即检查案件在事实认定、证据采信、法律适用、释法说理、办案程序、法律文书制作与使用等方面是否有错误或者瑕疵。据此，二者执行的最终结果都天然包含了关于案件质量问题的内容，但不同点在于，相较检查，评查独具“评”的功能，即综合评价办案质量高低，并最终给定案件质量结果等次。因此，检查结果的核心内容主要为问题，而评查结果既有问题更有等次，这也是二者最大的不同，在结果运用时需注意区别对待。

　　对具有问题属性结果的运用。结合案件办理要素，可将问题区分为办案主体和办案客体两个层面。前者即关于人的问题，根据《关于人民检察院全面准确落实司法责任制的若干意见》《人民检察院司法责任追究条例》（下称《条例》），人民检察院内设机构在日常监督管理、案件质量评查等工作中，发现检察人员故意违反检察职责，或因重大过失违反职责造成严重后果等线索的，移送检务督察部门受理，推动管案与管人的衔接。后者即关于案件本身的问题，可通过案件质量讲评或以问题清单、规范性提示等方式，实现从后端纠错式的管理模式向前端预防式管理的转变，强化案件管理和质量管理；对于其中反映出的司法理念、适法能力等问题，作为业务管理的依据，通过问题归因归类，一体抓实“三个管理”（案件管理、质量管理和业务管理）。

　　对具有等次属性结果的运用。司法责任是行为责任与结果责任的有机统一。案件质量检查强调及时性，开展检查时案件诉讼程序可能尚未终结，如一审公诉案件，作出起诉决定即视为检察环节案件审结，但诉讼程序仍在进行，法院审理环节尚未结束。因此，检查难以从结果层面全面评价案件质量，此时评查作为事后监督手段，可综合案件办理过程与结果进行全面评价，所认定的结果等次即为司法责任追究与落实的重要线索。案管部门应当充分发挥业务管理枢纽作用，把握好管理衔接的节点要点，根据《条例》和《人民检察院案件管理与检务督察工作衔接规定》，及时将评查认定为不合格或严重瑕疵的案件，通报或抄送检务督察部门，协同落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。

　　案件质量检查与评查的实践运作

　　探索多样化检查方式。一方面，从主体看，区别于办案人员自查，部门检查的主体应当为除承办人以外的其他人员，基于此，常态化检查方式可采用交叉检查，即不同检察官或检察官办案组间互相检查。另一方面，从内容看，检查是对包括法律文书、办案程序、实体处理等内容在内的全要素检查，针对特定时期内的重点案件类型、重点办案领域，或引起重要业务态势变化的特定案件，可以专项形式开展检查，通过交叉检查与专项检查的结合，全面把关案件质量。

　　扩大评查的点与面。随着“四大检察”不断趋向全面协调充分的方向发展，落实“每案必检”制度的要求也相应覆盖到民事、行政、公益诉讼检察业务。《规定》中新增了这些非刑事案件重点评查范围，这些变化为以刑事案件见长的案件质量评查工作带来挑战，但同时为提升非刑事案件评查能力带来机遇。从保障高质效办案角度来说，检查与评查一般适用同一套标准，以确保目的和方法的一致性。因此，评查中所关注的检查内容，可成为评查员学习非刑事业务的重要参考。

　　适当邀请外部人员参与检查评查。检查和评查工作的铺开，一定程度上可能会加重“人案矛盾”，除了在制度设计时，避免叠床架屋，尽量与案件办理、审核、审批等相结合外，还可从人员配置上充分考虑。例如，根据《规定》，案件质量评查可以邀请人民监督员参与，既是对全过程人民民主的落实，以公开促公正，更是通过外部力量有力检验办案质量的重要方式，以公开促质效；又如，针对已办结案件，可考虑邀请检察退休人员进行评查，借助其丰富的检察经验和工作智慧，有力提升办案质效。

　　（作者单位：王延祥，上海市人民检察院第二分院研究室副主任；萨日娜,上海市黄浦区人民检察院业务管理部行政主任、检察官助理）