行政复议化解行政争议主渠道作用之实证观察

　　【内容摘要】2023年新修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第1条明确将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入立法宗旨，从法律层面确立了行政复议在化解争议中的主导地位，标志着行政复议制度将在新时代治国理政的实践中扮演更为重要的角色。

　　□  胡丹宁

　　一、行政复议化解行政争议主渠道作用的初步成效

　　在修法扩大复议受案范围和前置范围的助力下，行政复议案件数量增幅明显。2024年，全国新收行政复议案件74.96万件，同比增长94.7%，达到同期法院一审行政案件的2.5倍；办结行政复议案件64.1万件，同比增长82.1%。从所涉主要管理领域和事项观察，复议案件较多集中于市场监管、公安和房屋征补领域，以及举报投诉处理、行政处罚、行政不作为和政府信息公开事项。

　　在修法优化复议决定体系的推动下，行政复议效能持续强化。2024年，各地通过调解、和解方式结案16.8万件，调撤结案率达26.3%，彰显出复议调解在解决矛盾纠纷的重要抓手作用；通过变更、撤销、确认违法等方式纠正违法或不当行政行为5.8万件，直接纠错率为12.1%，彰显出行政复议对行政行为的监督功能。

　　在修法系统完善各项制度的助推下，行政复议质量有效提升。2024年，法院一审行政案件、信访部门登记信访数量同比分别有不同程度下降，经行政复议后有90.3%的案件未再进入诉讼或信访程序，案结事了率同比提升13.5个百分点，展现出人民群众对行政复议解决矛盾纠纷的认可度不断提升。

　　二、行政复议化解行政争议主渠道作用的影响因素

　　（一）复议社会知晓度和公信力不足

　　社会公众对行政复议的知晓度并不乐观。大部分的公众并不知道当自己的合法权益可能受到行政行为侵犯时可以通过行政复议主张救济，即使是知道行政复议制度存在的，也有相当一部分公众并不清楚复议的期限要求、审理程序，更容易对行政复议所要求的利害关系产生困惑。

　　行政复议的公信力有待加强。行政复议制度深嵌于科层制结构中，当事人可能基于行政机关自我审查“官官相护”的顾虑而不愿寻求复议救济。此外，虽然在新《行政复议法》修订后复议直接纠错率显著提升，直接变更决定相较往年大幅增长，但是变更决定的数量占总体案件数量的比例仍较低，当事人申请行政复议的动力不足。

　　（二）复议工作需要和队伍建设之间矛盾突出

　　2018年机构改革后行政复议资源分散且机构人员力量不足等问题凸显，在新《行政复议法》扩大受案范围和前置范围的情况下，复议案件数量不断攀升，更司法化的程序设计也加重了复议人员的办案压力，案多人少矛盾日益突出，“小马拉大车”的情形亟需改变。

　　当前行政复议化解行政争议涉及领域更加广泛，新《行政复议法》也对复议人员依法办案、实质解纷的专业能力和素养提出了更高的要求。与此同时，复议人员办理案件还缺乏权威足够的示范和指导，影响了复议人员统一办案思路和审查标准。

　　（三）复议监督功能有待加强

　　复议调解原则载入新《行政复议法》的总则之中，但是，一些复议人员在肯定调解的社会治理功能的同时，对过分夸大调解作用的倾向表达了担忧，主要包括各方利益平衡、行政行为合法性审查、类案指引作用以及复议权威性四个方面。在构建中国特色调解型行政复议模式的过程中，必须坚持行政复议监督行政机关、促进依法行政的普遍性功能。

　　行政复议意见书在实际运作的过程中也存在一定的问题。一是复议意见书的制发对象为被申请人或者其他下级行政机关，易受到行政系统内部非制度性因素影响。二是由于没有明确复议意见书的法律效力，按照目前普遍认为的复议意见书仅具有提出意见的请求权效力而非形成权效力，削弱了复议意见书的监督功能。三是在考核压力下，有关行政机关往往将复议意见书视为一种负面的评价，对复议意见书持抗拒排斥心理。

　　三、行政复议化解行政争议主渠道作用的具体路径

　　（一）持续推进行政复议“三化”建设

　　复议工作的规范化，是行政复议机制有效运行的根本保障。在场所建设上，建设复议标准化办公场所，为人民群众提供“一站式”便捷服务。在审理方式上，综合运用公开听证、实地调查、第三方参与等各种方式审理复议案件，不断提高复议审理的质效。在文书制作上，着力规范文书使用，并积极探索“说理式”复议决定书，增强申请人对复议结果的认同感。

　　复议队伍的专业化、职业化，是行政复议机制有效运行的坚强基石。要提高复议人员的准入门槛，保障复议队伍的专业化水准。通过定期开展业务培训、发布典型案例等方式，加强复议人员对行政管理领域的专业知识储备。要优化编制调整，确保复议人员配备与复议工作需要相匹配，建立完善复议辅助制度，增强复议队伍力量。

　　复议工作的信息化，是行政复议机制有效运行的重要推动力。要依托全国行政复议行政应诉工作平台和各类政务服务平台，实现复议案件全流程数字化运行，并做好行政复议的宣传普及工作。适度探索构建人工智能辅助复议办案系统，建立类案裁判信息库，赋能法治政府建设。

　　（二）整合优化行政复议资源配置

　　新《行政复议法》创新性地确立了复议案件“繁简分流”机制，行政复议机构审理案件，应当根据案件的难易复杂程度进行分流，使用差异化的程序进行审理，完善程序转换方式，以实现行政复议资源的科学高效配置和行政争议的及时妥善化解。

　　新《行政复议法》第52条从法律上正式确立了行政复议委员会制度，并明确将复议委员会定位为咨询机构。应当进一步完善复议委员会的组成，确保外部委员的多数性、多元化，建立考核、激励和监督机制；适当扩大复议委员会审议案件范围，赋予当事人申请复议委员会提供咨询意见的权利；完善复议委员会审议案件的运行程序，增加不采纳意见的公开机制。

　　（三）加强纠纷解决机制协调协作

　　行政复议和行政诉讼应打好“配合战”，积极发挥行政复议前端化解矛盾作用以及行政诉讼最后一道防线作用。法院应当积极履行释明义务，引导当事人选择行政复议途径；依法审理复议案件，坚持监督和支持并重；联合行政机关积极构建府院互动机制，形成府院合力。

　　应当妥善处理好信访与行政复议、行政诉讼之间的衔接问题，合理划定信访受案范围。对于属于行政复议或行政诉讼受案范围的矛盾纠纷，信访工作人员应当对当事人进行引导说理，将纠纷及时导入复议或诉讼渠道；对于已经经过行政复议和行政诉讼处理或虽未提起行政复议和行政诉讼但已经超过期限的矛盾纠纷，信访也不应当随意受理，由此共同助力矛盾纠纷的实质性化解。