中国商事调解的制度创新与深化发展

　　廖永安

　　□  作为我国首部专门规范商事调解活动的行政法规，《条例》确立了商事调解组织的独立地位，明确其可依据市场机制收费，系统构建了针对商事调解行业的监管框架，并积极推动商事调解组织的国际交流。

　　□ 《条例》整体的制度设计呈现出“监管为主、促进为辅”的倾向。为促进我国商事调解向更高水平发展，有必要推动其理念向“促进为主、监管为辅”的转型。在细化《条例》中原则性规定的基础上，需要强化商事调解的行业自治、加大对商事调解的推广支持并对标商事调解的国际规则。

　　□ 《条例》中就商事调解的许多制度仅有原则性规定，后续还应完善相应的配套机制与实施细则，例如需要明确专职调解员的最低比例要求，进一步明确商事调解行业自律组织的设立条件、法律属性与职责范围等。此外，还应构建境外商事调解组织及商事调解员资质的认定标准。

　　2025年12月31日，国务院总理李强日前签署国务院令，公布《商事调解条例》，该条例将自2026年5月1日起施行。

　　《商事调解条例》（以下简称《条例》）的出台，是商事调解法治化的重要成果，标志着商事调解正式迈入了制度化、规范化发展的新阶段。《条例》填补了我国商事调解领域的立法空白，具有多处立法突破与制度创新，但有诸多细节仍待细化落实。在《条例》实施的基础上，有必要通过强化行业自律、加大推广支持、对标国际规则等方式实现我国商事调解的深化发展。

　　《条例》制度创新为我国商事调解发展奠定基础

　　作为我国首部专门规范商事调解活动的行政法规，《条例》确立了商事调解独立的法律地位，明确商事调解组织可依据市场机制收费，系统构建了针对商事调解行业的监管框架，并积极推动商事调解组织的国际交流。该条例的出台，为我国商事调解的规范化、专业化与国际化发展奠定了坚实的制度基础。

　　首先，《条例》确立了商事调解独立的法律地位。

　　长期以来，我国商事调解在实践与认知层面处于一种“依附性”或“从属性”的模糊状态，其制度身份常被诉讼程序与仲裁程序吸纳，抑或与人民调解混同，未能充分彰显其作为独立纠纷解决机制的独特价值。《条例》首次以行政法规的形式为商事调解正名，确立其独立的法律地位，通过正面列举和反向排除，明确了商事调解的适用范围，从立法上实现了“民商分道”。因此，商事调解的未来发展必须从人民调解的制度环境中“破茧而出”，构建一套符合商事规律的调解规则体系，进而形成与诉讼、仲裁优势互补、良性互动的多元化纠纷解决格局。

　　其次，《条例》规定商事调解组织可以收取服务费用。

　　我国商事调解组织在案源和经费上严重依赖法院委派、政府补贴或设立该商事调解组织的仲裁机构、律所支持，在经济上缺乏自给自足的能力。《条例》允许商事调解组织基于所提供的专业服务进行市场化收费，这意味着商事调解组织将拥有可持续的经济来源，在经费上实现独立自主。同时，这有助于吸引更多专业人才进入商事调解领域，推动形成一批专业能力突出、服务质量过硬的商事调解组织。需要强调的是，《条例》确立的商事调解组织不以营利为目的的定位与市场化收费机制之间并非对立关系，前者是指禁止向商事调解组织的设立者分配利润，后者则是指商事调解组织有权为其提供的服务收取合理对价。

　　再次，《条例》构建了“行政监管与行业自治”并行的协同治理模式。

　　在《条例》颁布前，我国商事调解组织长期面临属性不明、发展参差不齐的困境。随着《条例》的出台，明确了司法行政部门作为统一监管主体，并通过准入审批、执业监督与业务指导等方式履行其监管职责，有效解决了过去对于商事调解组织“无人治理”或“多头治理”的现实问题。同时，商事调解本质上是一项高度专业化、市场化的法律服务，单一的行政监管难以完全契合其行业特质。因此，在明确司法行政部门统一监管职责的同时，还必须充分尊重和发挥商事调解行业自身在自我服务、自律管理等方面的主导作用，这样有助于更敏捷、更专业地回应当事人和从业者的需求，形成更适应市场变化的良性治理模式。

　　最后，《条例》积极推动商事调解组织的国际交流。

　　《条例》积极推动我国商事调解组织“走出去”，不仅明确规定国家培育有国际影响力的商事调解组织，以提升商事调解组织的国际竞争力，还支持商事调解组织到境外设立业务机构，拓宽国际市场。同时，《条例》有序推动将域外商事调解组织“引进来”，不仅规定根据经济社会发展和改革开放需要,可以允许境外商事调解组织在国务院批准设立的自由贸易试验区、海南自由贸易港等区域内依照国家有关规定设立业务机构，开展涉外商事调解活动，还通过鼓励商事调解组织、商事调解行业自律组织与境外商事调解组织、国际组织开展交流合作，积极参与国际商事调解规则制定，加强国际商事调解人才培养等方式，促进商事调解的国际交流。

　　商事调解应向“促进为主、监管为辅”深化发展

　　《条例》整体的制度设计呈现出“监管为主、促进为辅”的倾向。为促进我国商事调解向更高水平发展，有必要推动其理念向“促进为主、监管为辅”的转型。具体而言，在细化《条例》中原则性规定的基础上，需要强化商事调解的行业自治、加大对商事调解的推广支持并对标商事调解的国际规则。

　　1.完善《条例》实施的配套机制

　　《条例》中就商事调解的许多制度仅有原则性规定，后续还应完善相应的配套机制与实施细则。对于商事调解组织需要“5名以上调解员”的设立条件，需要明确专职调解员的最低比例要求，以保障商事调解组织的日常运营。

　　在收费标准上，需要确定当事人有哪些可以选择的收费方式，例如固定收费或达成调解协议后方可收费。为推动行业自治，还需进一步明确商事调解行业自律组织的设立条件、法律属性与职责范围。在全国层面设立中国商事调解协会，在省、自治区、直辖市设立地方商事调解协会。

　　最后，构建境外商事调解组织及商事调解员资质的认定标准，明确哪些境外商事调解主体属于《民事诉讼法》第205条中“经依法设立的调解组织”，其主持达成的调解协议满足申请司法确认的条件。

　　2.强化商事调解的行业自治

　　《条例》注重司法行政部门对商事调解的行业监管，但对发展商事调解行业自治的关注尚显不足。

　　商事调解行业中有三类主体的行为有待进一步规范：一是商业调解行业自律组织开展的行业自律活动；二是商事调解组织的设立、变更、注销以及相应的内部管理活动；三是商事调解员是否符合法定条件以及其在执业过程中是否遵守法定义务，尤其是否作出与当事人恶意串通损害第三人合法利益或社会公共利益的虚假调解行为。

　　对于商事调解行业自律组织的自律行为和商事调解组织的设立、变更和注销，应由司法行政部门实施监管，也符合《条例》作为行政法规的立法定位。然而，对于商事调解组织的内部管理活动和商事调解员的职业伦理失范行为等，仅依靠司法行政部门的警告、罚款等行政处罚方式恐难以实现有效规制与损失弥补，反而可能因监管过度而抑制行业活力。

　　对于上述行为的管理，应坚持行业自治为主、行政监管兜底的整体思路。国家商事调解行业自律组织建立健全商事调解员职业道德准则，地方商事调解行业自律组织负责在本行政区域范围落实，对违反规定的商事调解组织、商事调解员采取警告、通报批评、限制执业范围等惩戒措施，并提出具体的整改意见。对于违法情节严重的商事调解主体，可由地方商事调解协会向当地司法行政部门提出采取罚款、停业整顿、没收违法所得等行政处罚的建议。如此方可实现商事调解行业自律组织和司法行政部门在管理事项及方式上的分工配合。

　　3.加大商事调解的推广支持

　　《条例》第6条明确了司法行政部门应会同有关部门加强宣传推广，并鼓励各地区、各部门结合实际在人才、信息、技术、资金等方面给予支持。

　　为落实上述要求，不能仅依赖司法行政部门，还需构建跨部门协同支持体系。中央和地方有关部门可将商事调解的便利性与有效性纳入营商环境评价体系，发挥营商环境评价对商事调解发展的引领作用；在对外交往中，可将商事调解作为推荐的争议解决方式纳入经贸合作框架，推广商事调解在涉外纠纷中的适用。为加大对商事调解的支持力度，财政部门可对符合条件的商事调解组织提供专项补贴并研究制定税收减免政策；司法行政部门也可以通过购买服务等方式，向商事调解组织购买专项纠纷化解服务。

　　此外，地方政府可以鼓励各行业协会积极出资设立行业性商事调解组织，发挥其在特定领域的专业解纷作用。由此，既可推动形成大规模的综合性商事调解机构，也可扶持一批专业细分的商事调解组织，形成商事调解组织的多元发展格局。

　　4.对标商事调解的国际规则

　　推动我国商事调解“走出去”，提升我国在国际商事争议解决领域的话语权与影响力，是商事调解深化发展的核心内容，也是商事调解服务高水平对外开放战略的重要表现。

　　我国商事调解具有国际影响力的重要标志是商事调解协议的效力可以获得国际认可。商事调解协议的公信力并非来自国家公权力的背书，而在于调解过程的规范与专业，这要求我国商事调解的过程和商事调解员的资质要符合国际标准。因此，只有国内建立起与国际规则相衔接的商事调解协议审查与执行机制，才能有力推动我国商事调解协议在域外产生效力。

　　目前，《条例》的立法定位侧重于国内行业规范与监管框架的建立，但在推动商事调解规则与国际接轨方面较为薄弱，同时囿于其效力层级的局限而难以直接规定域外商事调解协议在我国的承认与执行等涉外法律问题。对此，应构建对标国际商事调解的规则体系：推动商事调解适用范围、商事调解过程以及商事调解员资质等方面的规则符合国际标准；同时，建议由全国人大常委会批准《新加坡调解公约》在我国正式生效，以便适用公约建立的国际商事调解协议跨境执行框架。

　　（作者系湘潭大学校长、教授、博士生导师，中国法学会民事诉讼法学研究会副会长）