行政诉讼中律师参与的重要性

　　□周圣　张玙

　　在多年的办案过程与相关数据分析中，笔者发现，行政诉讼中存在律师参与行政案件的频率、积极性和发挥效用均不高的情况。本文就以律师参与行政案件实证分析为切入，总结特点，探析深层次原因，试图为发挥律师于化解“官民”矛盾中之功用、完善行政诉讼制度、达至行政审判法律效果和社会效果之兼顾统一建言献策。

　　问题梳理

　　律师参与案件情况分析

　　律师参与率偏低，不利于案件审理

　　律师角色缺位，不仅影响审判走向，而且使得法院与当事人之间释法明理和缓冲矛盾的桥梁缺失，产生两方面后果。一方面，多数原告诉讼能力不强，极大影响案件顺畅审理。表现为诉状填写和举证混乱，庭审流程生疏、误解庭审环节含义；　意思表达不规范。

　　另一方面，被告应诉能力存在欠缺。实践中，作为被告的行政机关，在行政诉讼中委托律师较少，实践中，行政机关应诉时具体诉讼事务大多由其内部工作人员实际操作，可他们毕竟不是浸淫诉讼经年的专业人士，对于诉讼过程的理解和庭审发言要领的掌握，能力和技巧上仍多有欠缺，甚至可能基于对行政管理业务的熟悉和行政权相对司法权强势地位的心理，更难以听取法官释明和接受谏言，对案件审理造成不必要的磕绊和拖延。

　　律师素养参差不齐，出庭效果欠佳

　　相较于罪刑法定的刑罪判认和意思自治的民商范畴，行政诉讼具有相当的特殊性，既涉及行政机关行政管理的专业知识和裁量自主，又事关司法部门行政审判的法理考量与独立判断，且有举证责任倒置、合法性审查标准、程序正当原则等特有规则，给法律人参与其中设置了较高门槛。参与行政诉讼庭审，不仅需要熟练掌握相关行政法规范和熟悉诉讼程序，而且对于所涉行政管理领域的专业实务和执法惯例也需有相当程度的了解。

　　可庭审所见，不少律师并未参透行政法和行政诉讼法内里，或对相关法条理解偏差，以致难以把脉案件中的核心行政法问题对症下药，法庭审理中非但无法帮助当事人辨明是非，甚至可能造成拖延或误导庭审进程的反面效果，令诉讼横生枝节尾大不掉。

　　法庭上，原告律师超出审理需要的表演经常产生两种尴尬的后果：要么因业务知识欠缺和准备不足，或慑于对方强势，发言缺乏侧重，被法官几经打断后难以组织起有力的诉辩攻防；　要么出于给法庭施压或获取当事人及旁听人员共鸣的考虑，“别有居心”地将不当或过激言语掺杂到庭审发言中，试图激怒作为相对方的行政机关，导致审理失控。

　　在行政案件相对民事、刑事案件数量少的背景下，素质高、能力强的专职行政诉讼律师的培养本就不易，而律师代理出庭效果的不佳，客观上又造成当事人对律师的不信任和行政庭法官对律师的“不满”，进而使得行政诉讼律师的执业环境更加艰难。

　　专职行政诉讼律师的稀缺和价值存疑，影响的不仅仅是庭审环节，深远地看，是对专业行政审判法官前景堪忧的示警和行政诉讼真实效果不佳的侧面反映。

　　律师参与调撤效果不彰，作用难显

　　实务界和理论界对行政案件撤诉看法不尽一致。抛开争议，达成实质和解并以撤诉方式结案，对当事人及法院均为上佳选择，律师在其中可发挥明显作用，且新法也已部分放开行政案件调解闸门。但事实上，律师参与案件是否能达成和解撤诉结果，也需具体分析：积极方面，律师可在法院与当事人之间起桥梁和传声筒作用，告知当事人诉讼风险，与法院就调撤方案达成法律人之间的共识，为法院调撤工作开展提供助益；消极方面，律师毕竟代表当事人利益，且存在代理费用和执业声誉之考虑，在法院居中协调时，律师能以专业法律知识和相关判例为依据或筹码，坚持就争议解决方案确定和标的执行与法院以及对方当事人据理力争、讨价还价，这在某种程度上又不利于行政诉讼调撤结案的实现。

　　缘由探微　诉讼主体行为模式探析

　　原告不愿聘请律师

　　原因之一，经济承担能力有限。律师代理服务有统一收费标准，虽然行政诉讼以行政行为为受案基础，律师收费相对较低，但对低收入人群而言，动辄数千甚或上万元的律师代理费用，仍是一笔不小的支出。2007年国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》　规定，商标、专利、海事行政案件每件交纳100元，其他行政案件每件仅交纳50元。受理费的低廉，与“高昂”的律师费两相对比，进一步使得原告、第三人宁可独自诉讼也不愿聘请律师。

　　原因之二，对诉讼能力过于自信。行政诉讼中，原告手捧《宪法》　《物权法》《行政诉讼法》　等法条参加审理，法庭上慷慨陈词、声泪俱下的情景时有发生。应当肯定，当事人在准备诉讼过程中自学相关法律法规有利于行政法的普及和适用，但认为仅凭几部法律规范就能够良好驾驭庭审、指导法院裁判，却谬以千里。当事人对自身诉讼能力的过于自信，反过来导致其对专职律师法律素养的不屑一顾，律师仅为摆设几成“有经验”当事人的共识。

　　行政机关聘请律师较少

　　其一，对行政诉讼重视不够。随着新《行政诉讼法》　和立案登记制施行，行政案件立案条件放宽，法院“当场登记立案率达到95%”，大量行政案件的出现，使得行政案件无论从受案范围、参与主体到涉及的行政管理领域，都越来越广。可当前少数行政机关仍未对行政诉讼做好提前应对，未在平时工作中做到规范办公和档案留存，一旦发生诉讼，基于不能“自曝家丑”、自信能够独自处理等原因，不愿外聘律师代理诉讼，甚至在发生败诉结果后枉顾判决内容拒绝执行。法治意识落后和对依法行政的不够重视，是行政机关无视或看轻律师作用的重要原因。

　　其二，政府法律顾问和公职律师制度未健全。早在1989年司法部就发布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，但我国政府法律顾问制度至今未形成常态化、规范化的运作机制。实践中，行政机关即使有意愿聘请法律顾问代理诉讼，受制于体制机制原因，或者事倍功半，或者协调配合度不高，或者意见分歧过大，代理效果难称满意。2002年《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》中，明确公职律师是在国家行政部门设立的政府律师，属于国家公务员序列，主要办理本机关法律事务。试点展开后，公职律师制度得到长足发展，数量不断增加，可现实中，有意识设立公职律师的行政机关仍非常之少。

　　其三，法制工作人员成为应诉主体。我国政府架构中，大多设置法制机构，招聘人员多要求为法学科班出身，法律基础较好，在具备行政机关工作经历后，他们对本部门的业务流程和政务细节相较外聘律师更为熟悉，由其出庭应诉已经能够较好实现诉讼目标。

　　因此，行政机关外聘律师代理诉讼的需求并不是非常迫切。另外，2016年《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》　进一步明确行政机关不得仅委托律师出庭，也客观上对律师参与行政诉讼造成消极影响。

　　律师代理行政诉讼意愿不强

　　第一，行政案件数量少，对律师吸引力低。行政案件不仅数量少，且地区分布不均，律师参与行政案件的机会极其之少，即使有律师立志于专攻行政诉讼，能供其锻炼和发展的舞台却既少且小。

　　第二，诉讼费低，律师收费难以提高。行政案件律师代理费用无论是按件还是按标的收取，都难以量化。

　　在专业律师看来，代理行政诉讼利小而事难，代理意愿不强成为趋利避害的客观结果。而现有少数代理行政案件的律师所表现出的行政法业务素养和应诉技巧不高、出庭效果不彰，在对当事人造成不良印象后，又进一步恶化了行政诉讼律师的执业环境，形成恶性循环。

　　第三，律师代理行政诉讼难度大，发挥自由度小。行政诉讼历来存在“立案难、审理难、执行难”的诘难。行政诉讼受束缚多、发挥自由度小几成通识。律师因存畏难情绪而对行政案件敬而远之，既是行政诉讼困局使然，也无形中增大了破困难度。

　　谏言应策　破题行政诉讼困局

　　现实可行的举措

　　首先，改革诉讼费用缴纳制度。应对受理费过低带来的恶意诉讼、滥诉频发及审判资源浪费等问题，可在案件受理费按件收取之外，适当提高金额，或在某些经济水平较高地区率先改革行政案件受理费制度。制定符合地区经济社会发展水平的诉讼费制度，遏制滥诉，侧面推高律师代理服务费标准，激发律师参与积极性。

　　其次，加强法律援助机制建设。针对行政诉讼中存在较多的原告诉讼能力弱、经济支付能力不强的问题，应加强行政诉讼原告法律援助立法和机制建设。一方面，贯彻落实2015年中央政法委《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》　中“律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，应当遵循以下原则：……无偿公益。不以赢利为目的，向信访人提供无偿法律服务。”等政策规定，加大法律援助力度，通过修改《法律援助条例》　等，明确将行政诉讼原告纳入法律援助对象范围，提高律师参与率，借助律师援助筛除“不必要”案件，减轻法院普法和审判负担；　另一方面，以法律援助基金支持等方式，鼓励和引导民间法律援助机构向行政诉讼当事人提供无偿法律援助，创新行政诉讼多元化纠纷解决机制。

　　再者，探索设立律师强制代理。探索在行政诉讼中引入律师强制代理制度，即在诉讼某些领域内，当事人必须委托法院许可的律师作为代理人，否则视为违法。综合考虑我国行政诉讼现状和相关政策要求，建议在行政诉讼上诉审、再审程序中引入律师强制代理制度：行政机关由公职律师或外聘律师代理；　原审原告强制由律师代理。

　　2017年4月最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合制定的法发〔2017〕8号《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》，明确提出“对不服司法机关生效裁判和决定的申诉，逐步实行由律师代理制度”，可见，律师代理申诉是大势所趋。具体制度架构，可借鉴我国《刑事诉讼法》　第34条中对盲、聋、哑、未成年人、可能被判处死刑的人的律师强制代理规定。

　　同时在收取案件受理费时，“向因胜诉而改善经济状况的受援人收取适当费用充实法律援助基金”，对强制律师代理诉讼中的律师报酬法定化并纳入诉讼费用范畴。新《行政诉讼法》　中，已将“经人民法院许可的其他公民可以委托为诉讼代理人”这条删除，表明“公民代理”或通常所言之“黑律师”将不能再随意代理案件，诉讼代理规范化、职业化倾向愈彰，为实施行政诉讼律师强制代理制度奠定了基础。

　　最后，建立健全政府法律顾问、公职律师制度。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》　和2016年《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》　均明确要求建立健全党政机关法律顾问、公职律师制度，对二者的资格要件、权利义务、违法违纪后果等做了原则规定。

　　实践中可探索实施刚性的政府法律顾问制度，立法中明确各级政府应当出台相应政策，建章立制，将签订法律顾问合同纳入依法行政考核，落实聘任、联络协调、工作评价及顾问建议采纳等配套制度建设；　积极推行公职律师制度，充分挖掘政府内部法律资源，严格公职律师准入和培训，加强应诉指导，发挥体制内律师履行公务和践行法治的双重功用；　完善法律顾问和公职律师队伍遴选机制，根据不同管理或服务目标需求，从各专业领域选拔人员担任，发挥其专长和协助功用；　设定切合实际的薪金标准，建立奖惩机制，调动外部律师和法学专家投身政府法律业务的积极性。

　　循序渐进的提升

　　要提升律师服务意识助推法治进程。律师在执业活动中，不仅仅是普通劳务输出者，更重要的，还应当具备服务社会公众和推进法治进程的使命意识。行政诉讼中，律师应做到以下几点：

　　一要更新知识储备、夯实诉讼基本功；

　　二要发挥“润滑剂”作用、协助实质解决行政争议；

　　三要勇于建言献策、助推司法改革。

　　要保护律师各项合法权益。首先，应当保护律师的诉讼权利和人身、财产权利不受侵犯。其次，应当增进律师与法官的理解和互信。

　　（作者单位：上海市杨浦区人民法院）