让行政审批既放得开也管得好

　　□法治报记者　徐慧

　　今年1月31日，国务院下发　《关于上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案的批复》，要求上海制定行政审批告知承诺管理办法。记者从昨天下午的市政府新闻发布会上得知，　《上海市行政审批告知承诺管理办法》　（以下简称　《办法》）经2018年4月9日市政府第8次常务会议审议通过，市政府令第4号发布，将于今年5月1日起施行。此次是在总结上海实施行政审批告知承诺实践经验的基础上，对告知承诺制度进行规范的首个创制性地方政府立法。　《办法》　共二十一条，不仅明确了告知承诺事项范围，还强化了对告知承诺事项的事中事后监管，让行政审批既能放得开　也能管得好。

　　165项行政审批事项已实施告知承诺

　　“行政审批告知承诺，在国外是一种比较常见的审批方式，广泛适用于商业许可、建设项目审批和市场监管等领域。”市编办副主任金跃明在发言时介绍，“上海作为国内最早试行行政审批告知承诺的城市，早在1999年，就在对美国、我国香港、新加坡等部分发达国家（地区）的审批方式进行调查研究和经验借鉴的基础上，率先开展了行政审批告知承诺制度的改革试点。”

　　为规范上海市行政审批告知承诺制度，上海市人民政府在试点基础上，于2004年2月、2009年4月、2012年4月、2017年10月先后出台了《关于本市行政审批实行告知承诺制度的意见（试行）》、《上海市行政审批告知承诺试行办法》　和《上海市行政审批告知承诺办法》　等规范性文件，并于2009年4月公布了上海市行政审批告知承诺书格式文本（样本），不断完善行政审批告知承诺管理制度，明确行政审批告知承诺的使用范围、办理程序、后续监管等内容。

　　据金跃明介绍，全市已先后对165项行政审批事项实施了告知承诺，近三年每年通过告知承诺实现当场发证40万－50万件。此外，在“证照分离”改革试点中，又选择了42项行政审批事项开展告知承诺改革试点。

　　2015年12月，《国务院关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》　明确，对道路普通货运经营许可（货运出租、搬场运输除外）、公共场所卫生许可、中外合作职业技能培训机构设立审批等26项行政审批事项开展告知承诺改革试点。

　　2018年1月，《国务院关于上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案的批复》明确，对乙级、丙级建设工程监理单位资质审批、人民防空工程乙级及以下资质审批、旅行社业务经营许可等16项行政审批事项开展告知承诺改革试点。

　　市政府法制办主任茆荣华在介绍《办法》　制定过程时说道，在前期的立法调研中，社会各界普遍反映，采取告知承诺方式实施行政审批，不仅是对传统行政管理理念的突破，也是对原有行政审批流程的再造，对于优化行政审批程序，提高行政效率，推动政府职能转变、改善营商环境具有重要意义。同时，也反映了一些具体问题，包括：告知承诺在重点改革领域的推进力度还有待加强，告知承诺的适用领域和事项范围还需进一步扩展，对违反承诺的被审批人缺乏明确有效的惩戒手段，事中事后监管缺乏依据和抓手等。

　　为此，《办法》　在全面评估总结浦东新区“证照分离”改革试点工作的基础上，明确告知承诺的事项范围、规范办理程序、强化相关责任，特别是对告知承诺事项的事中事后监管作了进一步细化和完善，确保放开准入与严格监管相结合，真正实现审批更简、监管更强、服务更优的改革精神。

　　告知承诺范围将不断扩展

　　告知承诺的范围是此次新闻发布会关注的重点之一。

　　目前《办法》　明确，除直接涉及公共安全、生态环境保护和直接关系人身健康、生命财产安全的行政审批事项以及依法应当当场作出行政审批决定的行政审批事项外，对审批条件难以事先核实、能够通过事中事后监管纠正且风险可控的行政审批事项，审批机关可以实行告知承诺。同时，考虑到行政审批事项的复杂性，《办法》　规定，具体事项由市和区审批改革部门根据各自权限，会同相关行政审批机关确定，并向社会公布。

　　除了已经实施告知承诺的165项行政审批事项，金跃明在答记者问时还表示，国务院也在批复中对上海告知承诺的适用范围提出了更高的要求，在《办法》　中就有体现。如，第二十二条规定，行政机关在办理减免退税、财政资金扶持、相关证明手续以及行政确认等事项时，以告知承诺方式实施的，参照本办法执行。金跃明还提到，未来告知承诺也可能被运用于证明“我妈是我妈”，由行政相对人做出承诺后，就可以免除此类证明的麻烦。

　　此外，《办法》　虽然仅规定了行政审批事项申请人的范围是“公民、法人和其他组织”，但茆荣华表示，在实践中还将进一步扩大适用范围和对象，对外国人、港澳台人员在某些审批事项中也可探索适用。

　　强化信用意识　违背承诺企业仅个位数

　　浦东新区法制办主任黄爱武在介绍浦东试点情况时说，这么多年试点中，经过告知承诺获得行政审批的企业中最后违反告知承诺的企业仅是个位数。他们在调研中发现，有企业甚至非常自豪地把获得的告知承诺书和营业执照等行政证书挂在墙上，告知客户“我是通过告知承诺的方式获得行政审批的，我是一家讲信誉的企业。”

　　“告知承诺审批方式将诚实信用原则引入行政关系，在行政机关与行政相对人双方承诺和信赖的基础上实施行政审批，将推动企业自主管理、自我约束，增强企业的法律意识和社会责任意识。”金跃明在介绍情况时说。

　　同时，他还特别指出，实施告知承诺制度的核心就是以信用为基础。申请条件之一就是要求行政相对人有较好的信用度，让行政相对人以信誉为担保，自我约束、自我管理。

　　加强事中事后监管　让审批放得开管得好

　　实行告知承诺之后，行政机关的职能从事前的直接把关，转变为事前的间接把关，主要职能是通过事中事后监管督促申请人落实审批条件。

　　金跃明介绍，“实施告知承诺审批方式，改变了‘重审批、轻监管’和‘重管理、轻服务’　的情况，把审批人员解放出来，充实监管力量，也使申请人清楚了解政府对其管理的内容和要求，引导申请人接受法律的指引，自觉遵守法律。

　　为了让事中事后监管落到实处，《办法》　规定行政审批机关应当在做出准予行政审批决定后2个月内，对被审批人的承诺内容是否属实进行检查。

　　茆荣华在答记者问时说，在立法调研中也有人表示2个月的期限是否短了些？但是考虑到，此次制定《办法》　就是要加强事中事后监管，督促行政机关尽快到实地进行勘察，检查行政相对人对承诺的履行情况。

　　黄爱武也表示，违背承诺企业仅为个位数也侧面反映了行政机关对于行政审批既能放得开，也能管得好。比如浦东新区试点就推出了“六个双”（即“双告知、双反馈、双跟踪”许可办理机制和“双随机、双评估、双公示”监管协同机制）事中事后监管平台，不断加强行政机关的事中事后监管。

　　此外，《办法》　对告知承诺事项的事中事后监管，还从撤销行政审批决定、违反承诺的法律责任、失信惩罚、社会监督和行政责任等方面作了明确。

　　《办法》　明确，行政审批机关按照办法规定实施后续监管时，对违反承诺的被审批人可给予警告；　对违反承诺且造成危害后果的，可处1万元以上10万元以下罚款；　对违反承诺且造成严重危害后果的，可处10万元以上30万元以下罚款；　对被审批人的其他违法行为，行政审批事项所依据的法律、法规和规章有处罚规定的，行政审批机关可以从重处罚。

　　如果被审批人发生失信的情况，其失信信息也将按照有关规定，同步纳入上海市公共信用信息服务平台，并要求行政审批机关建立申请人、被审批人诚信档案，对不履行承诺的申请人、被审批人不再适用告知承诺的审批方式。

　　在社会监督方面，《办法》　明确，经行政审批机关和申请人双方签名盖章的告知承诺书，应当作为行政审批决定和行政审批证件的组成部分，并由行政审批机关依法公开。同时，鼓励被审批人主动公开告知承诺书，接受社会公众监督。

　　此外，对行政审批机关在实施告知承诺过程中的不作为、乱作为等行为，《办法》　规定，由上级行政机关或者有关部门责令改正，并可对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　看点

　　●　《办法》　明确告知承诺的事项范围、规范办理程序、强化相关责任，细化了事中事后监管，确保放开准入与严格监管相结合，力求实现审批更简、监管更强、服务更优的改革精神。

　　●　《办法》　明确，除直接涉及公共安全、生态环境保护和直接关系人身健康、生命财产安全的行政审批事项以及依法应当当场作出行政审批决定的行政审批事项外，对审批条件难以事先核实、能够通过事中事后监管纠正且风险可控的行政审批事项，审批机关可以实行告知承诺。

　　●告知承诺后，事中事后监管需要跟上的地方，　《办法》　也从撤销行政审批决定、违反承诺的法律责任、失信惩罚、社会监督和行政责任等方面作出规定。企业如果违反承诺且造成危害后果的，将面临最高30万元的处罚。