建立符合国情的营商环境评价体系

　　刘迎霜

　　□尽快转变评价观念，需将营商环境评价聚焦于直接影响本地企业在当地最为一般环境中的经营效率、质量的要素。

　　□“对标”不是“照搬”，上海市应围绕营商环境优化工作的目标，对“世行特色”进行甄选和补充，形成关照中国国情的评价指数。

　　□我国可以在评估主体上形成立体化方案，通过第三方评估和政府自评相结合的方式开展营商环境评价

　　编者按：

　　优化营商环境可以说是2018年我国政府的重要工作之一，而营商环境的优化离不开法治的保障。

　　本版自今日起开设“关注营商环境法治保障”专题，首期邀请到华东师范大学法学院、企业合规研究中心“中国营商环境评价指数研究”课题组的两位专家，来谈谈如何建立和设计符合我国国情的营商环境评价体系。

　　2018年，李克强总理明确，要“借鉴国际经验，抓紧建立营商环境评价机制”。目前，我国已有营商环境评估实践虽提供了有益经验，但存在评估内容偏颇、评估范围狭窄的问题，不能和当前优化工作相契合，无法为营商环境优化提供全面、有效的数据支撑。基于对国内外50余份权威机构发布的营商环境评估报告的调研，本文认为应尽快围绕营商环境优化目标，“对标世行报告，关照中国国情”，在评估观念上进行转变，在评估内容上进行优化，建立中国营商环境评价指数。同时，还需建立立体化的评估机制，通过第三方评估和政府自评相结合的方式开展营商环境评价，为营商环境工作部署提供数据支撑，为官员绩效考评提供参照，将优质营商环境打造为我国软实力之一。

　　优化目标　转变评价观念

　　国际经验表明，营商环境评价只有围绕明确的评价目标，在正确的评价观念下设计、操作，才能实现效用最大化。我国营商环境优化的目标有两个方向：其一，激发本土营商力量，补齐民营企业、社会资本投资上的短板；　其二，实现外资“引进来”的同时，也要“留得住”，即以优质软环境（特别是优质法治环境）留住各类企业。两个方向目标的实现，最终都需落实到本地企业微观经营环境改善的层面，特别是与企业经营相关的行政程序完善层面。

　　我国已有实践对“营商环境”的认识存在误区，仍将营商环境视为投资环境，在评估过程中对影响外来企业投资的优惠政策、特别经济区建设多有推介，而对影响本地企业日常经营的一般性政策少有关注；　对基础设施条件等“硬环境”要素关注较多，而较少涉及政策实施效果、行政程序效率等“软环境”要素。

　　尽快转变评价观念，需将营商环境评价聚焦于直接影响本地企业在当地最为一般环境中的经营效率、质量的要素。具体而言，在评估内容上，按照企业开办、设址、融资、日常事务处理、纠纷解决与市场退出的生命周期环节选择指标，且仅选择与这些环节直接相关的软环境内容，特别关注企业与行政机关、司法机关互动的环节，去除诸如文化、人口、自然环境等与企业实际活动相距较远的评估内容；　在评估范围上，将特别经济区、自贸区、高新开发区等享受特别招商引资的区域作为单独序列，与不享受特殊优惠政策的区域相区分，对非外资企业最为一般的经营环境进行客观评估。

　　“对标世行报告　关照中国国情”

　　在转变营商环境评价观念的同时，应“对标世行报告，关照中国国情”，优化营商环境评价指数。当前国际影响力大的评估报告，皆引用世界银行《营商环境报告》的测量数据。建立我国营商环境评价指数，世行报告的影响力不容忽视，其指标内容应作为我国营商环境评价指数的主要参照系。但“对标”不是“照搬”，上海市应围绕营商环境优化工作的目标，对“世行特色”进行甄选和补充，形成关照中国国情的评价指数。

　　“对标世行报告，关照中国国情”，应首先将国际广泛采用的企业设立、财产登记与保护、金融获得、纳税、纠纷解决、市场退出，共6个方面纳入到评价体系中；　其次，结合我国企业经营活动中遇到的常见问题，将世行报告中的办理施工许可证扩大化为土地与建设活动，获得电力供应扩大化为获得水电供应，分别纳入体系；　最后，结合我国当前生态文明建设的工作要求，增加环境监管，单独纳入到评价体系中。由此获得“中国营商环境评价指数”的一级指标，包括企业设立、土地与建设活动、获得水电气供应、财产登记与保护、获得金融、环境监管、纳税、企业纠纷解决、市场退出，共10项。每个一级指标之下，分别按照活动的效率、成本、质量和简易化程度四个向度，形成效率指数、成本指数、质量指数和简易化指数，4个二级指标。二级指标之下，再按照企业经营活动的实际环节与内容，分三级指标。

　　打造评估主体的立体化方案

　　有效的营商环境评估需由适当的评估主体进行。国际上进行营商环境评估的主体，主要为各国相关政府部门与第三方评估机构。其中，各国负责商贸或工业发展的政府部门服务于本国营商环境优化目标，负责进行一国官方营商环境评估，如美国商务服务局负责发布《美国企业营商国别指南》。

　　第三方评估机构则分为国际组织、非营利性研究机构和专业咨询公司。国际组织在自身职责范围内展开评估，有时也受其他国际组织、国家委托进行评估。如联合国贸易和发展委员会（UNCTAD）围绕《国际投资协定》的实施进行营商环境评估，发布《世界投资报告》；同时又受G20和东南亚国家联盟委托，分别发布《G20贸易和投资措施报告》、《东南亚国家联盟投资报告》。

　　非营利性研究机构在营商环境评估中发挥重要作用。一方面，非营利性研究机构可以提供中立性、客观性、科学性更强的评估报告；另一方面，他们可以与其他评估主体分别展开不同角度的评估，形成对营商环境的全面认识。如在印度工业政策与促进部以各州政府为评估对象，发布《印度营商便利度报告》　的同时，印度转型国家研究院以企业为评估对象，与以专业人士（律师、会计师、建筑人员、公证人员）为评估对象的世行报告相对照，发布《印度营商便利度：基于企业视角的调查报告》，围绕印度营商环境形成了从企业视角到政府视角，再到专业人士视角的全面评估。

　　综合国际经验，我国可以在评估主体上形成立体化方案。首先，聘请非营利性研究机构从政府、企业和专业人士（律师、会计师、建筑人员等）三个角度进行营商环境全面评价。非营利性研究机构宜选择高校中专门进行企业合规、企业法务的研究机构。由于评估内容与企业经营的微观法治环境牵涉最多，该机构的研究人员应以法学、经济学为主要学科背景。非营利性研究机构的评估应以定量分析方法为主，以计分、排名的形式呈现评估结果。

　　其次，由发改委牵头，会同司法部、工商总局、住建委、银保监局等政府部门，以经验总结为导向，采用同一套指数体系，进行营商环境政府视角评价。政府视角评价以定性描述为主，以营商环境优化政策分析、典型案例介绍的形式呈现评估结果。

　　（作者系华东师范大学法学院教授）