我国营商环境评价指数的设计思路

　　王美舒

　　从最为宽泛的层面看，营商环境是与企业营利活动有关的一切要素综合而成的动态体系，涵盖了影响企业活动的经济、政治、文化、社会乃至环境质量等各方面要素。从这个角度出发，我国改革开放的过程，实际暗含了我国整体营商环境完善的过程。

　　随着改革开放的深入，土地、劳动力等生产要素的红利边际效益递减，招商引资政策的吸引力也在降低。与此同时，世界范围内也兴起了一次“优化营商环境”的热潮。在此次热潮中，世界银行（以下简称“世行”）“营商环境便利度”排名显示出其巨大影响。而自世行2004年开始发布《营商环境报告》　以来，我国“营商环境便利度”排名中的名次，一直处于上升状态，还一度成为APEC成员国中排名上升幅度最大的国家。这主要得益于我国经济领域法律法规的制定和修订，如《公司法》、《民事诉讼法》的修订，《企业信息公示暂行条例》　的颁布，曾让我国在开办企业、获得信贷、执行合同等方面的评估分数得到提升。但随着我国经济领域法律制度逐步完善，法律制定工作进入稳定发展期，我国的世行“营商便利度”排名自2012年后并未取得更好成绩。

　　受世界范围内“营商环境优化”热潮的影响，同时也为解决生产要素红利边际效益递减带来的问题，以及立法、修法工作平稳期带来的影响，负面清单、简政放权、“放管服”等一系列改革措施成功推行后，我国各级政府于2018年开始推行营商环境优化工作，并形成竞相优化营商环境的局面。与之前不同，当下所强调的营商环境，主要着眼于与企业经营有关的微观法治环境，通过具体法律法规的完善，行政程序和监管流程的环节优化，为市场主体提供良好的软环境。可以说，我国营商环境改善正在从硬环境角度转向软环境角度，继而转向软环境中的法治环境。

　　但面临优化微观层面“营商法治环境”的新课题，我国急需一套科学测量工具，以对目前语境下的国内“营商环境”进行评估，并以此为基础形成有效的优化方案。基于以上背景，中国营商环境评价指数在设计过程中，应有两个面向：其一，在评估理念和评估技术上，参照世行《营商环境报告》，形成对企业经营过程中微观法治环境侧评估；　其二，在评估内容上，关照中国国情，直面我国企业在经营过程中遭遇的微观法治难题，并以此为基点，解决中国营商环境问题。

　　在评估理念上，应借鉴世行围绕企业生命周期，按照“动机—行为—效果”的绩效模型设计指数。世行《营商环境报告》与其他国际组织开发的营商环境评估报告不同，其着眼点不在于宏观制度和法律框架，而在于具体法律文本和实际监管流程。基于法律与经济发展理论，世行认为对制度的宏观认识并不能推理出微观政策中的具体内容，故借助“新古典经济学”理论作为分析工具，从企业生命周期出发，对开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产共10个方面进行评估。通过世行的微观测量，各国家可以迅速找到相关制度改革的参照点，并获得改善营商环境的有益经验。

　　在评估方法上，应借鉴世行通过客观问题为主要内容的问卷调查方法，进行主观测量，从而获得法律运行的实际情况。世行虽采取问卷调查法，但只进行客观层面测量。为了避免主观调查带来的偏见与信息模糊的情况，世行问卷中去除了主观问题，而仅对法律法规的文本信息和实际的行政程序进行测量。为了进一步限制答题范围，世行问卷在每一个评估方面下都设定标准情景案例，并对关键术语进行定义。由于世行问卷的发放对象是经常接触专业业务的人士，对法规范及其适用更为熟悉，对业务处理中的法律适用变化也更为关注。标准情景案例中涉及的法律法规，虽在文本上有所规定，但如果出现在实际情况中极少适用，以致于专业人士不知晓的情况，实际上就反映了相关法律法规只是“一纸空文”。

　　在评估内容上，应首先明确，有效市场经济应为市场主体提供产权明晰与保护规则、产权交易规则、市场进入和退出规则，以及维护市场竞争以及纠正市场失灵的其他规则。在产权明晰和保护方面，从最高人民法院2018年发布的《保护产权和企业家合法权益典型案例》　分析，我国企业主要关注的问题，已经由法律确权、权利登记，转向地方政府行政权力滥用对产权的损害。在产权交易规则方面，我国企业主要关注的问题是行政干预不当，包括行政审批、行业准入过多，审批手续繁杂，政府设置行业门槛不当，以及正向干预缺位。在维护市场竞争和纠正市场失灵方面，我国企业主要关注人力资源和税负问题，其中人力资源方面集中反映的问题是熟练工和技术工较难获得，用工前的行政程序过于繁琐；　而企业税负问题，除了法定税负重问题，也存在税务机关在确定税收项目、适用税率过程中随意性大的问题。此外，我国企业普遍反映的金融服务不到位问题，集中体现在融资成本高，企业难以通过正常渠道得到银行贷款和企业融资。

　　围绕企业经营的生命周期，以我国企业经营过程遭遇的营商法治问题为主线，设置我国营商环境评价指数的六个一级指标，包括：市场进入与退出、融资、劳动力获得、市场监管影响、纠纷解决、税费缴纳。同时，为了避免测量指标“大而化之”的缺点，我国营商环境评价也同样不进行主观感受评价，仅针对经营流程中与行政监管、法律执行相关的具体流程，进行客观层面测量（时间成本、金钱成本和相关流程步骤）。评价对象则由政府部门、企业经营者和相关领域专业人士（律师、公证人员、法官、建筑师）构成，形成对我国营商环境的立体评价。

　　（作者系华东师范大学企业合规研究中心研究员）