“上善之政，生民之水”

　　【内容摘要】　河道治理是上海生态建城中的重要一环，上海市推行河长制一年有余，河道治理措施和实效是各界焦点。本文在实地调研的基础上，分析河道治理在治水标准、督察考核、公众参与等方面的问题，并对此提出可行性建议。

　　【关键词】　治水标准　督查考核　公众参与

　　□李信宇、朱海祥、蔡利利

　　一、上海河道治理问题背景

　　上海共有43424条（段）河道，长28811.44km，以黄浦江为主干的众多中小河道形成了交织成网的水系。然而随着上海开埠、人口流动、经济发展，经年累月的河道污染如今问题凸显。水体黑臭、河道堵塞、乱垂乱钓、垃圾遍布警醒着我们，加强上海的生态和发展建设刻不容缓。2017年1月20日，为了协调统一河道治理工作，上海市印发了《关于本市全面推行河长制的实施方案》（以下简称《实施方案》），正式启动河长制来推行工作，河道治理迎来制度创新，各界高度重视河道治理。

　　二、河道治理中存在的问题

　　（一）治水标准不统一

　　由于各部门治理的侧重点不一样，对于河道治理的标准也不尽相同，标准不一致难以达成协同治水。例如，水管处更关注居民对河道水质的直观感受，即“河水臭不臭、黑不黑”，环保局更关注河道水质各项目标是否达标，但是河水“不臭不黑”并不代表水质检测指标达标。如果各个部门只专注于自己部门的指标体系，不利于河道治理的综合管理，统筹工作无法有效开展。

　　（二）督查考核存在不足

　　《实施方案》　规定了与领导干部任期结合等硬性考核机制，一定程度上忽视了河道治理的内在规律和目标达成的现实性。河道治理过程和成果易随客观环境的变化而变化，若一味强调考核达标，不排除有的河长为了完成目标任务会加大资源投入、造成资源浪费。而督查过于频繁，且以提前通知准备考核材料的方式为主，影响基层工作人员本就繁忙的河道治理工作。

　　（三）治水目标设立不合理

　　上海市制定了到2020年全面消除劣五类水体的目标，但处于不同区域、不同流域、不同发展阶段的河道情况不同，简单的消除劣五类水体的目标并不能直接适用于所有地区。同时，上海市要求区、街道乡镇级河长，编制综合整治方案。但实际上由于制度设计初期尚不完善，各区仍囿于行政区划，合作不便，一般只从自身职责入手制定稳妥的工作计划，但这个工作计划未必对河道治理最有效。

　　（四）居民参与度不高

　　居民参与意识薄弱，绝大多数的居民并未认识到河道治理与自身利益相关。河道治理的唯政府性显而易见，这导致政府河道治理的忙乱与低效。同时，政府缺少调动居民参与积极性的创新方式。政府主要通过公开说明会、宣讲会等方式对居民进行宣传教育，这种“室内宣传教育”并不能使居民真切感受到河道治理对自身利益的重要性。

　　三、河道治理对策与建议

　　（一）统一治水标准，确立合理目标

　　各个部门既要制定本部门实体性治水标准，同时要和其他部门在河长制的平台上交流，共享数据，由专家或者专业第三方机构汇总各方治水标准之后形成一套统一的，内部协调的治水标准。例如当前水管处正在研究　《上海市水域市容环境卫生质量规范》　的标准化制定，以期统一考核标准。

　　因地制宜，根据不同流域、不同地域、不同发展阶段制定目标任务，而不是单纯重复上级下达的目标。“一河一策”针对具体河道设立具体的治理目标，采取具体的治理方案，并允许一类河采取相似的治理策略。在针对具体河道制定方案时，尤其是跨区域河道时，由能够统一协调该河道的部门主导促成。

　　（二）考核指标多元化，督查方式

　　多样化

　　根据不同河道的自然规律、环境基准、产业结构类型、居民环保意识、地方政府的政策诉求等因素，设计多元化的考核指标，引入自主化指标；　引入市场、专业机构或者环境服务公司提供的考核服务，让这些主体从专业角度提供水质、水环境改善情况的专业意见，以作为行政考核的支撑依据；　引入公众考核指标，由公众对水质、河道保护与改善进行打分、考核。

　　督查可采取重点督查与问题督查相结合的方式，对于跨区域、难治理的河道重点督查，对于接到居民投诉较多、水质下降情况严重的河道以问题为导向进行督查。采取不定时督查与常态督查相结合的督查频率，常态督查的内容简单化，减少目前需要提供的多种数据材料，以减轻基层工作人员的工作量；　不定时督查针对问题河道要求相关部门提供该河道全部的数据以及采取的全部治理措施等。

　　（三）创新宣传方式，调动居民参与

　　首先，继续发展护河志愿者队伍模式，发挥学校、物业、居委会的作用，扩大志愿者队伍参与主体和流域的覆盖面；　鼓励志愿者队伍自治，组织定期志愿者活动，例如参与河道垃圾打捞、参观河道水质监测过程等。

　　其次，建立奖惩机制。政府采取物质奖励、精神嘉奖等方式鼓励维护河道环境的行为。同时，对于违法破坏河道基础设施或者环境的主体加强惩罚力度，提高违法成本。

　　最后，打造“互联网+河道治理”的河道共治模式。充分利用各门户网站、手机APP、微信公众号、微博等新旧媒体进行宣传，采取多种方式（如小视频等）发布全面的河道治理信息，提高公众的参与感和自豪感，使得公众关注河道水质、参与河道治理、保护治理成果。

　　“法治建设与社会管理创新”调研成果选

　　华东政法大学研究生院　上海法治报社　联合主办