公文邮政专营化与市场公平竞争

　　丁茂中

□在《中华人民共和国邮政法》对国家机关公文邮政专营化明确作出法律规定的情况下，至少所涉事项目前在形式上是没有什么问题的，并不存在有悖于公平竞争审查制度的违法或者违规内容。

□国务院于2005年8月通过《邮政体制改革方案》，启动了邮政体制改革。改革的基本思路是：实行政企分开，加强政府监管，完善市场机制，从机制和制度上保障邮政普遍服务和特殊服务，确保通信安全。

□目前各方对国家机关公文的概念和涵义在理解上存在不小的分歧，对此应当尽快通过法律途径如立法解释、司法解释的方式明确国家机关公文概念和涵义，从而为各类案件提供权威性指引。

近些日子，山东省青岛市中级人民法院2016年在贾友宝诉青岛市黄岛区政府行政复议不作为案中，确认青岛市黄岛区政府以顺丰方式邮寄行政复议延迟通知书和行政决定书的行为违法，使得国家机关公文邮政专营化问题一时成为社会关注的阶段性热点之一。

对公平竞争的疑惑

《中华人民共和国邮政法》第五条规定，“国务院规定范围内的信件寄递业务，由邮政企业专营。”第五十五条规定，“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文。”据此，包括各级中国共产党和民主党派的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、军事机关以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位等在内的所有国家机关在公文寄送上都必须使用邮政系统的投递服务。因此，青岛市黄岛区政府以顺丰方式邮寄行政复议延迟通知书和行政决定书的行为确实违反了《中华人民共和国邮政法》的硬性规定，属于具体的行政行为违法情形。

但是从人们的反应来看，还有不少人对此存在不小的疑惑，其中最为突出的是他们觉得这似乎与我们国家目前所全力推进的经济体制改革以及公平竞争审查制度有点不协调。

邮政专营化的合法性

诚然，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确实开创性地提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。为了积极落实此项改革决议，国务院也在2016年6月14日发布了《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，明确要求行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施过程中必须严格对照规定的标准自我进行公平竞争审查。

然而国务院在该文件中也明确作了例外规定，即属于下列情形的政策措施，如果具有排除和限制竞争的效果，在符合规定的情况下可以实施：（一）维护国家经济安全、文化安全或者涉及国防建设的；（二）为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的的；（三）为实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益的；（四）法律、行政法规规定的其他情形。

因此，在《中华人民共和国邮政法》对国家机关公文邮政专营化明确作出法律规定的情况下，至少所涉事项目前在形式上是没有什么问题的，并不存在有悖于公平竞争审查制度的违法或者违规内容。

对此问题的反思

若就导致的实质效果而言，国家机关公文邮政专营化确实影响了所有快递企业与邮政系统在此方面的公平竞争。人们或者不禁会问，那么《中华人民共和国邮政法》为什么要作出这样的规定呢？

根据这部法律制定时和2009年、2012年和2015年修订的相关意见说明，此举的出发点在于最大限度地保证国家安全。虽然市场在资源配置的效率上通常是比较高的，但是客观上也存在失灵问题，譬如无法有效解决国家安全问题。正是因为如此，各国在所有领域的市场化过程中都会基于国家安全需求而有所保留，只是方式为绝对化还是相对化而已。众所周知，我国起初在所有物件寄送服务上是采取政企一体化的模式，完全由国家垄断经营。随着我国社会主义市场经济的发展，特别是我国加入世界贸易组织以来，邮政市场竞争日益加剧，邮政业发展和政府监管面临新的形势，传统的政企合一的邮政管理体制已不能适应市场经济需要。在这种背景下，国务院于2005年8月通过《邮政体制改革方案》，启动了邮政体制改革。改革的基本思路是：实行政企分开，加强政府监管，完善市场机制，从机制和制度上保障邮政普遍服务和特殊服务，确保通信安全。可以看出，国家机关公文邮政专营化就是据此作出的法律安排。

事实上，相关事项也不是没有任何问题需要我们进行反思的。例如，目前各方对国家机关公文的概念和涵义在理解上存在不小的分歧，对此应当尽快通过法律途径如立法解释、司法解释的方式明确国家机关公文概念和涵义，从而为各类案件提供权威性指引。再如，邮政企业在国家机关公文的邮递服务质量上应当需要进一步向非常杰出的快递企业学习，以使得自身在最大程度上能够及时适用社会发展的需求；或许在不久的将来，国家有可能根据市场发展的情况将此业务向符合条件的快递企业进行适度开放。

（作者系上海政法学院副教授、竞争法研究中心主任）

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