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金泽刚
□目前高空抛物的治理策略有三个突出特征：刑事治理手段微乎其微；行政处罚的手段基本上处于被搁置的无效状态；对高空抛物进行私法化处理，治理效果甚微。
□综合性治理高空抛物需要在治理观念上进行一次彻底的转型。对高空抛物的治理不能奉行“大事化小、小事化了”的处理原则，应当从高空抛物行为的实质危害性出发，运用合理的法律手段对其予以规制。
□当前，完善高空抛物“行-刑”衔接机制，为高空抛物在《治安管理处罚法》和《刑法》中量身定制处罚规范十分必要。当然，刑事处罚一方面不可以出现重伤或者死亡结果为必要条件，另一方面依然需要秉持谦抑的刑法理念，不可将刑事处罚的范围过于扩大。
近年来，全国各地高空抛物事件多发。仅今年上半年，上海市12345热线接到高空抛物投诉1167件，深圳、济南、贵阳、合肥等地均发生了较为恶劣的高空抛物的危险事件。除了致人伤亡的案件之外，其他没有致人伤亡的情况大都不了了之。
不过，近来有关部门对这个问题的态度已发生转变。就在不久前济南发生“天降菜刀”案后，警方依据《治安管理处罚法》，以涉嫌“寻衅滋事的违法行为”立案调查。紧接着，在该市另一居民楼接连发生多起高空坠物事件（坠落物品包括啤酒瓶、肥皂、塑料桶等）后,警方又以涉嫌“以危险方法危害公共安全”立案调查。这样的处理，一方面显示出警方对此类事件的严重性有了新的认识，另一方面对这类案件定性的变化同样令人思考。
重新认识高空抛物的实质性危害
现代都市，高楼林立，高空抛物具有较强的隐蔽性与随意性，它就像悬在路人头顶上的定时炸弹，随时都会被抛物者引爆，因而被称之为“悬在城市上空的痛”。
高空抛物虽然可能直接现实地侵害他人的人身财产安全，但更准确地说，高空抛物的危害性在于使“不特定多数人”的人身财产安全遭受危险和威胁，在本质上是一种公共场所的安全。所谓公共场所，是指非固定人员均可自由出入进行活动的场所，具有涉众性。从高空抛物行为发生的具体场合上来看，无论是小区楼下还是供行人行走的道路，均是公共场所。
公共安全是一种秩序性保障，在法律价值层面上隶属于“超个人”，它不以直接、现实的个人损害为必要，具有集体性特征。质言之，即便高空抛物的行为没有对具体个人造成现实的损害，但这种危险和威胁就是危害公共安全，根据抛物者的责任主体状况，由抛物者本人或者相关人员承担相应的法律责任。
对以往高空抛物治理路径的反思
高空抛物事件受到关注起源于2000年在重庆发生的“烟灰缸案”，掉落的3斤重烟灰缸将一名路人砸成重伤，22户住户被判决各赔偿受害人8100余元，共计17万余元。这一事件直接推动了2009年《侵权责任法》对于高空抛物实行“连坐”的立法。
《侵权责任法》规定了“连坐”制度后的一段时间，对高空抛物的治理，出现了三分化现象：（一）高空抛物没有发生实际损害的，不进行具体法律惩治，仅由社区或者公安机关进行相应的批评教育；（二）发生实际损害不严重的，进行民事治理，由受害者根据《侵权责任法》的相关规定提起民事诉讼主张赔偿；（三）发生实际损害情节严重的，进行刑事治理，以“过失以危险方法危害公共安全罪”“过失致人死亡罪”等罪名定罪量刑。
这一治理策略具有以下几个突出特征：其一，刑事治理手段微乎其微，只占极少的一部分。根据我们对中国裁判文书网的统计，因高空抛物发生的法律纠纷，刑事案件数量占比不及4%。其二，行政处罚的手段基本上处于被搁置的无效状态。其三，对高空抛物进行私法化处理，相关治理机关要么建议受害人提起民事诉讼息事宁人，要么对高空抛物者进行不痛不痒的批评教育，治理效果甚微。
上述三分化治理的问题在于，高空抛物是危害公共安全的行为，按理说，对其进行公法化处理更为妥帖，对抛物人进行民事惩戒或者批评教育不应成为治理的主流手段，而应是辅助性手段。
治理策略的异化无疑是高空抛物行为屡禁不止的重要原因之一。近年来，不断有学者呼吁加重高空抛物者的法律责任，让法律的“牙齿”显露出来。可以说，高空抛物行为要想从根源上进行治理，必须对这种“偏科式”的治理路径进行矫正，从高空抛物的实质危害出发，在高空抛物的发现机制、惩治机制、预防机制三个维度上做文章。
提倡综合性治理路径
惩治机制与预防机制是一体两面关系，预防是惩治的目的之一。从治理策略上看，高空抛物治理应以完善惩治机制为核心，并运用其他技术性手段健全发现机制，提高高空抛物的发现率。当然，惩戒机制中的制度构建应以公法惩戒为主，私法惩戒为辅。这种治理路径可称之为综合性治理。
首先，综合性治理需要在治理观念上彻底转型。对高空抛物的治理不能奉行“大事化小、小事化了”的处理原则，应当从高空抛物行为的实质危害性出发，运用合理的法律手段对其予以规制。如前所述，高空抛物行为的实质危害性在于公共安全，这便决定对其进行法律治理一定需要具有公法性质的惩戒，如果再以民事治理路径为主，可以断言，高空抛物不止的现实状态在短时间内无法得到根本性扭转。
其次，完善“行-刑”衔接是惩戒机制内部设计的急迫任务，在惩戒机制的内部设计上做到“民事-行政-刑事”各司其能。以往，公安机关很少对高空抛物行为进行行政处罚。当然，这并不是说公安机关不想处罚，而是《治安管理处罚法》中未对高空抛物量身定做处罚性规范。虽然《治安管理处罚法》第二条规定：“妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”，但在具体的办案过程中，由于缺乏对足以妨害（危害）公共安全行为的类型化规定，导致高空抛物行为是否属于《治安管理处罚法》和《刑法》中妨害（危害）公共安全的行为类型之一一直存在争议。
从以往的实践操作来看，有公安机关对高空抛物按照《治安管理处罚法》第二十六条规定以“寻衅滋事”进行处罚，但是这不仅会有规范解释与适用方面的争议，也在一定程度上轻纵了抛物者。因为《治安管理处罚法》第二十六条属于危害公共秩序的行为，高空抛物行为虽然从广义上说也是危害公共秩序的行为，但其实质危害在于公共安全，这比危害一般公共秩序的性质更要严重；还有的公安机关以“过失致人死亡罪”对行为人进行立案，但“过失致人死亡罪”一般针对的是特定的犯罪对象，与高空抛物行为威胁的是不特定多数人的安全的“公共性”存在差异。因此，当前完善高空抛物“行-刑”衔接机制，为高空抛物在《治安管理处罚法》和《刑法》中量身定制处罚规范十分必要，这也顺应了我国当前轻罪立法增多的刑法修改趋势。当然，对高空抛物行为的刑事处罚，一方面不可以出现重伤或者死亡结果为必要条件，另一方面依然需要秉持谦抑的刑法理念，不可将刑事处罚的范围过于扩大。
最后，对高空抛物的治理还要以预防为第一要务，综合性治理要求通过社区内部与治理机关的协同，提高高空抛物行为的发现率。由于高空抛物行为具有隐蔽性，锁定抛物者在实践操作中具有困难。或许是基于这种考虑，《侵权责任法》才规定了“连坐”制度，通过立法将邻居们“绑在”一起，希冀达到同一栋楼的居民之间相互监督与督促的效果。但这一立法至今广受学者与民众诟病，在司法实务中也难以被执行，重庆“烟灰缸案”受害人对22户人家的17万余元的补偿款执行了10余年之久是典型例证。其实，抑制高空抛物行为、提高高空抛物行为的发现率，不一定非要这种强制性的“荣辱与共”，构建一种社区内部与治理机关的协同，也不失为一种好办法。其中的关键是落实物业的监管责任，通过立法促使物业在监管高空抛物行为上积极作为、勤勉尽责。杭州“防高空抛物摄像头”的安装是物业落实监管的良好先例，值得借鉴与推广。
道德是内化于人格的较高层次社会规范，道德水准的提高不是能一蹴而就的，教育感化虽然为一种良策，但要迅速地解决普遍存在的典型问题还需要回归到法治中来。高空抛物的治理只有紧紧围绕公共安全这一实质危害性，其治理路径才能够走上正轨，由侧重民事治理走向由民事、行政和刑事相结合的综合性法律治理。 （作者系同济大学法学教授）
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