上海市人大常委会设立40年的回顾与思考

　　上海人大工作研究会课题组

1979年12月29日，上海市第七届人民代表大会第二次会议，根据五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，选举产生了上海市第七届人民代表大会常务委员会，完成了上海地方政权建设的一项重要改革，使宪法和法律赋予人大的职责在本行政区域得到更好实施。至今，上海市人大常委会已经走过了40年不平凡的历程。

设立常委会40年来，市人大常委会履职历程可以分为四个阶段，即20世纪70年代末的人大常委会初创期；以浦东开发开放为契机的探索发展期；以立法法、代表法、监督法出台为标志的依法履职规范完善期，尤其是党的十八大以来，新时代赋予人大制度新思想、新内涵，上海市人大常委会进入新的发展阶段。每一时期都有鲜明的时代特征和上海特色，常委会履职在解答时代命题，破解发展难题，回应市民关切等诸多方面体现了与时俱进，开拓进取、勇于作为的率先之气，领先之风，为上海当好改革开放排头兵、创新发展先行者提供了强有力的制度、机制保障和民意基础。

行权履职基本准则

坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一成为常委会行权履职的基本准则，充分体现了把人大制度的优越性转化为地方国家治理体系和治理能力现代化的显著优势

40年来，上海市人大常委会走过的历程和取得的成就，是实践党关于我国民主政治建设的总体部署，历经八届常委会的持续努力取得的丰硕成果。历届常委会与时俱进、完善发展、勇于作为，顺应时代趋势，为上海改革开放和经济社会发展作出了卓越贡献。

党的十八大以来，党中央先后出台有关人大工作的重要文件20余件，为地方各级人大及其常委会更好发挥国家权力机关职能作用提供了遵循。40年来，上海市人大常委会始终把坚持党的领导作为做好人大工作的根本保证，在全国人大的指导和中共上海市委的领导下，很好地践行党的领导是人民代表大会制度的本质要求和最大优势。

十二届人大常委会换届以来，市委每届都要召开一次人大工作会议，并下发有关加强和推进人大工作的指导性文件；有10多次常委会年末或年初工作务虚会，市委书记亲自参加，代表市委肯定人大工作，并就进一步做好新一年人大工作提出要求；市委常委会会议每年听取市人大常委会党组工作汇报，已成为一项重要的党内制度，还经常听取和研究重要地方性法规的立法工作、以及人大监督、重大事项决定等重要事项；每年春节过后初八上班第一天，常委会党组成员集体互访“一府两院”党组，会商协调新一年相关工作。

常委会党组会议已形成制度，每两个月至少召开一次，研究讨论决定常委会重要工作。党组严格执行向市委请示报告制度，除每年定期报告常委会工作情况外，主动请示人大工作中的重大问题和重大事项，机关党组、党委积极加强机关党的建设，制定各项制度保证市委决策部署在常委会工作中得到全面贯彻落实。

上海地方立法回顾

上海地方立法始终与改革开放进程相伴，与经济发展社会转型同行，助力发展和改革攻坚，以制度供给引领保障经济社会健康发展，坚持为民立法，用新发展理念，抓住关键重点，突出地方特色，实现地方立法从关注数量到注重质量的转变

良法善治首先要有法可依。作为地方权力机关的上海市人大常委会，自1979年被依法授予地方立法权仅一年的1980年3月5日，就制定通过了上海第一部地方性法规——《上海市区、县人民代表大会选举暂行实施细则》，开创了上海地方立法的先河。

据统计，截止2018年11月，上海市共制定地方性法规250余件，现行有效的地方性法规182件；修改地方性法规300余件，已废止和自然失效的法规70余件；作出有关法律问题的决定和立法解释30余件，现行有效的20件。这些地方立法涵盖了上海各个领域，对上海经济与社会发展起到了引领、推动、规范和保障作用。

有资料显示，被誉为1980年至1990年的上海地方立法初创期；进入20世纪90年代，上海经济立法进入高速发展期；2000年立法法的出台厘清了地方立法权限，标志着上海地方立法的发展，从成长期进入了规范发展的成熟期；在国家法律体系基本形成的大背景下，上海地方立法已正式驶入了快车道。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央把法制建设提到了前所未有的高度，依法治国进入新时代，上海地方立法进入变革创新期，据权威统计，2013年2月至2018年1月，十四届常委会任期内，制定地方性法规30件，修改70余件次，其中集中“打包”修改法规5次，修改法规44件，因制定新法规而废止的地方性法规9件，制定法律性问题规定7件，修改法律性问题规定1件。为着力推进民主立法、科学立法、依法立法，使地方立法更接“地气”，常委会先后设立10个基层立法联系点。

随着改革开放的门越开越大，常委会作出在中国（上海）自由贸易试验区调整实施本市有关地方性法规规定的决定、浦东新区总体规划和支持浦东综合配套改革试点的决定；同时，常委会还先后作出促进崇明世界级生态岛建设、支持长三角地区更高质量一体化发展等重大事项的决定。

在讨论、决定事关上海发展全局、具有长远影响以及与广大人民群众利益密切相关的重大事项时，注意深入调研论证，广泛听取社会各方意见，充分反映各方面尤其是社会困难群体的需求，努力使常委会作出的决议、决定符合市情，贴近民意，切实可行。

履行人大监督职责

从履行监督职责到提高监督实效，人大监督之路越走越宽，越走越实。作为最具权威、最高层级的人大监督，如何变“软性”为“刚性”，通过敢于监督、善于监督，依法监督，努力实现正确监督、有效监督的目标

40年常委会的监督之路，印证了人大监督工作在思路、内容、方式和机制等方面都有长足的进步和发展，法律监督和工作监督的有效结合，使监督既不缺位，又不越权，在敢于监督、善于监督、依法监督中努力做到正确监督、有效监督。

40年的常委会的监督之路可分为三个阶段，即20世纪80年代至《监督法》出台为起始探索期，21世纪的初叶《监督法》出台至十八大为规范完善期，党的十八大至今为发展收获期，这一时期，监督环境、监督方式、监督内容逐年完善，人大监督逐步走向多方位、全流程，在围绕中心，服务大局中体现人大监督的权威性和有效性。

人大监督是宪法、法律赋予的职责，虽然人大设立常委会起始的20年，对监督工作作了积极的探索，也有了起色，但仍存在不少薄弱环节，遇到一些问题和困难，要克服监督“软肋”“短板”，必须敢于监督、善于监督、依法监督，用法律规范保障人大监督权，为人大监督注入新的活力，监督法的颁布实施，标志了常委会监督工作进入规范发展期。

受全国人大经验启示，上海市人大常委会率先在地方人大开展以建立世博会长效管理机制为主题的专题询问，开创了地方人大专题询问的先河。

按照习近平总书记对人大监督工作的最新要求从十四届人大常委会以来，常委会聚焦正确监督、有效监督这个目标，拓展监督选题来源，完善监督方式方法，推进监督与立法相结合，监督工作的持续跟踪和问效机制不断健全，对权力运行的制约和监督进一步加强。

监督权是宪法法律赋予人大的重要职权。人大监督制度，是人民代表大会制度的重要组成部分。40年来，常委会在行使监督权方面做了大量卓有成效的工作，提升了人大监督的权威性。

健全代表履职制度

从荣誉到职务，从“象征”到责任，人大代表“主体意识”明显增强、“主体作用”有效发挥。常委会联系代表，代表联系选民已成为常委会做好代表工作的着力点和落脚点，使常委会真正成为为民代言行权的权力机关

40年来，常委会在健全代表履职制度，夯实代表民意基础，完善代表工作机制等方面进行了积极探索和实践，努力使代表在管理地方国家事务中发挥主人翁作用。

常委会为拓宽代表知情知政的渠道，开通“代表网”，定期举办“改革与市情”报告会，寄送国家机关公报、经济形势分析、《代表参阅》等资料，帮助代表掌握全市发展的总体情况。

开展代表培训工作，常委会主任、副主任网上约见代表。常委会首创代表参与人大信访，接待来访群众，为代表体察民情民意、了解群众诉求开辟了新的途径。开展“人大网议日”和“人大代表说法”活动，与电台共同举办《今天我议政》专栏节目，通过多种形式协助代表联系群众、了解群众、服务群众。

十三届常委会按照代表法要求，组织3000多人次代表，围绕106个专题开展调查研究。

支持代表通过人民代表大会行使职权，重视发挥代表大会的立法功能是十四届常委会代表工作的一大特色。

在制定五年立法规划和年度立法监督计划时，向全体代表征求意见；开展法规起草审议、专项监督和执法检查时，广泛邀请代表参与、担任工作组成员，使常委会和委员会工作获得源源不断的民意和智力支持。100多篇高质量调研报告，为“一府两院”推进相关工作提供有益参考。

十八大以后，为进一步加强服务代表工作，发挥代表履职作用，16个区人大常委会相继设立派出机构——街道（开发区）人大工作委员会，坚持每年两次代表进社区活动，把听取意见范围从社区群众拓展到驻区单位和社会组织，完善代表意见的反馈和处理机制。鼓励代表了解社情民意，通过建立市代表履职报告制度，使广大代表接受人民监督的意识进一步增强。

夯实自身建设根基

打铁还需自身硬，不忘初心，不负使命，夯实自身建设根基，以制度化、规范化、常态化建设为抓手，高标准、严要求，一棒接着一棒干，一届接着一届抓，把常委会建成一个既有好制度，又有好队伍，好作风的工作机关

历届常委会都把自身建设放在重要位置，并把工作机关、代表机关的制度化、规范化、常态化建设作为重要抓手，使常委会真正体现人民主体地位，实现人民当家作主的权力机关。

为了使常委会的工作进一步制度化、规范化，十届常委会修订了市人民代表大会议事规则，制定了常委会组成人员守则、机关加强廉政建设若干规定；十一届常委会提出，要制定一套好制度，建设一支好队伍，练就一个好作风的干部队伍；十二届常委会坚持公开透明，建立健全新闻发言人制度，提高人民群众对人大工作的知晓度和参与度；十三届常委会修改完善常委会审议意见办理工作程序、人事任免工作规程、常委会会议会务工作规程等，努力提高常委会的议事质量和效率。

十四届常委会紧紧围绕中央和市委决策部署，在宪法和法律的框架内，积极稳妥开展“微创新”，逐步拓展工作领域、丰富履职形式、改进方式方法，使人大各项工作更加把握规律性、体现科学性、富有创造性。

十八大之后，习近平总书记多次强调，要加强人大及其常委会自身建设，提高依法履职能力和水平。常委会坚持以政治建设为统领，全面加强制度、作风、能力等方面的建设。正如常委会主任殷一璀在市十五届人大一次会议上所作的常委会工作报告中阐述的：“扎实推进常委会和机关自身建设，要以高质量开好人民代表大会、常委会会议、主任会议为目标，加强履职学习、加强调查研究、加强民主议事，不断提升常委会把握大局、反映民意、依法履职、推动落实的努力和水平。深入开展‘不忘初心，牢记使命’主题教育，积极投身全市大调研，密切与人民群众和社会各界的联系，努力建设适应新时代排头兵、先行者要求的地方国家权力机关。”

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