“后撤点并校”时代农村义务教育的财政支持研究

　　【内容摘要】“撤点并校”政策虽然早已被叫停，但其留给农村义务教育的影响仍持久存在，而在“后撤点并校”时代，农村义务教育的布局调整仍是落实教育公平的主流导向。在调研过程中，可以发现县级地方上普遍存在着财权与事权分离、财政支持义务教育力度不足、地方调整教育布局积极性不高的问题。综合地方实际与财政制度现状，调研组提出了调整转移支付结构、倾斜财政支持力度、运用奖励性财政手段、完善财政监督制度等配套措施建议，期望通过财政支持政策调整高效落实农村义务教育布局调整政策，推动教育公平进程。

【关键词】撤点并校；农村义务教育；教育公平；转移支付；财政支持

□谭书卿  林晓波  王璐琪  李佳璐  殷佳楠

一、“撤点并校”政策始末与农村义务教育调整

“撤点并校”政策对我国自20世纪80年代开始的农村义务教育布局调整起到了重要作用，具体表现为由分散办学逐渐转变为集中办学，从多种形式办学变为大面积实行规范化、寄宿制学校等。

然而，一些地方政府采取“一刀切”、运动式的推进方式，使得校点撤并标量化，十余年来农村中小学校数量剧烈减少，一系列矛盾在实施过程中被激化。2012年9月国务院出台《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》坚决制止盲目撤并，宣告了撤并政策的失败，标志着大规模调整农村义务教育学校布局时代的结束。

农村义务教育经费体制的变化对于农村义务教育的布局变迁至关重要，而后者又在一定程度上影响着财政政策的效率。在“后撤点并校”时代，对财政政策的制定与落实情况、农村义务教育的专项转移支付对地方义务教育产生的影响等方面的研究，都是在现有农村义务教育布局的基础上通过合理的财政支持政策实现教育公平所必须解决的前提问题，也是我们调研的主要方向。

二、农村义务教育财政支持现状与问题分析

（一）转移支付结构导致地方财权与事权分离

义务教育由中央及省级政府进行统筹规划，实行“以县为主”的地方政府主要管理。调研中发现，地方义务教育经费主要来自国家转移支付，部分来自省级转移支付，地方财权不足，能动性较低，教育经费占地方财政支出比例普遍不高。在分税制改革下，地方政府财权弱化，财权转移中央的同时，事权仍主要保留在地方，虽然转移支付中中央对地方专项转移支付的比重逐年增加，但可供地方统筹支配的一般性转移支付比重却不断下降，这导致地方政府大部分情况只能在单一项目内使用经费，仅凭地方财力很难因地制宜制定教育支持政策。各级政府间财权与事权错位，最终导致了本就有限的财政经费在城乡义务教育一体化发展中使用效率低下。

（二）当前财政支持力度难以提升教学质量

就调研走访的结果来看，无论撤点并校已叫停还是仍然存在的地区，教学点远逊于中心小学的教育质量，这也使得大多数家长对其退而避之。国家政策要求加强对教学点的建设投入，但现有财政支持力度仍然难以保证其教学质量，最主要的问题集中在两点：一是教育投入的结构不合理。这种不合理体现在对义务教育和非义务教育、中央和地方财政对教育的投入比例不合理，同时也体现在义务教育投入在城乡之间的分配比例上的不合理，这也造成了农村义务教育资金的投入不足。二是教育投入中的财政转移支付不够规范。《义务教育法》等教育法律法规中虽然规定了逐步提高财政性教育经费占国民生产总值的比例等要求，但并未明确规定财政性教育经费支出占财政总支出的比例，义务教育经费来源不稳定，这也是农村义务教育经费不足的重要原因之一。

（三）地方调整教育布局积极性不高

目前对于大部分地方政府来说，发展经济是首要任务，教育与经济关联性较小，教育目标的完成也没有明显的奖励机制，在缺乏教育业绩评价制度的情况下，把经费用于农村义务教育虽然对基础教育建设大有裨益，但其效果却需要较长时间的发酵，并不能即时显现，“政绩效用”不高，这就导致地方政府对教育相关事务积极性较低。一个很好的佐证就是调研对象某中心小学的情况，虽然该小学学生人数在不断上升，教室拥挤，软硬件设施均难以满足学生人数要求，但却一直没能得到规划批准，因为可用的规划用地都被划拨给了开发区项目。

三、财政视角下的农村义务教育改进建议

（一）调整转移支付结构，平衡财权与事权

教育属于公共事业建设，因此也属于典型的中央和地方共同事权。虽然目前我国采取上级主导，下级执行的方式负担教育共同事权，但还是应当通过具体法律制度对上下级的事权与财权范围进行约束，建立起“事权法定、上级统筹、超负上移”的共同事权划分模式并使之优化，进而形成权责清晰、财力协调、区域均衡的基本公共服务保障机制。此外，在转移支付的结构上，应当扩大一般性转移支付的范围，完善教育的基础设施建设，保证义务教育的日常支出，这样才能更好地实现专项转移支付的目的。

（二）加大财政支持力度，倾斜支持不发达地区

一方面，尽管义务教育的财政支出占比逐年上升，但仍存在总量不足的问题，应当继续加大对义务教育的财政支出力度。另一方面，根据各地的经济发展情况，以GDP等可量化数据为标准，对需要重点扶持的地区适当增加义务教育的财政支出，改变过去对经济发展水平不一的地区在财政支出标准上“一刀切”的做法。

（三）运用奖励性财政手段，激发地方积极性

诚如前述，县级地方政府对义务教育的建设缺乏积极性。对此，我们建议构建义务教育的奖励性转移支付制度，通过定期考察与验收的方式，对义务教育转移支付的相关情况进行考核，其中考核评价为优秀等级的地方政府则可以享受奖励性财政补助，以激发地方政府对义务教育建设的积极性。

（四）完善财政监管制度，加强纵向监管

在转移支付制度广泛应用的情况下，从中央到省市县财政上层层分级，各级的支出主体和管理主体存在较大偏离。在监管上，应当加强各层级之间的纵向监管，不能仅靠本层级监管机关对地方教育财政的日常监管，上级政府应当定期派驻、更换监管人员。通过横向与纵向相结合的综合监管方式，对地方教育的财政支出形成有效的监管体系，在一定程度上可以避免教育惰政。

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