上海市“15分钟社区生活圈”现状调研

　　【内容摘要】上海市在党的十八大之后开始着手“十五分钟社区生活圈”的规划建设，目前成果初现。但通过实地调研后，发现落实到具体社区的建设时存在基础设施覆盖程度不够、治理主体权责不明、居民和第三方组织参与不足等问题。本文针对以上问题的解决提出建议，探析生活圈规划建设的优化路径。

【关键词】15分钟社区生活圈  生活圈规划建设  公共服务设施

□张彦瑾  白蠫  瓮青洲

潘虹美  郭琳  屈钰潇

一 背景与现状

党的十八大以来，中央对城市发展提出了更高要求。上海市积极响应号召，以“创新之城、人文之城、生态之城”为建设目标，打造“2035”新一轮总体规划，提出“15分钟社区生活圈”的概念，即在15分钟步行可达范围内，配备生活所需的基本服务功能与公共活动空间，形成安全、友好、舒适的社区基本生活平台，通过社区、城市的系统性更新，实现城市的精细化管理。

基于此，上海市规划和自然资源局编制了《上海市15分钟社区生活圈规划导则》，以规划标准和指引的方式，将生活圈的概念落实为具体化、可操作的方法，在全市实行分批渐进式推广。自项目实施以来，上海市已成功打造一批模范试点，形成一些经验方法，但是也暴露出一些不足亟待完善。

二 社区生活圈建设中的问题

（一）基础服务设施层面——公共服务设施覆盖面窄且形式单一

随着居民生活水平的不断提高，居民对社区公共服务设施的需求也不断增加。经实地调研，多数社区的公共服务设施都无法满足居民的需求，主要体现在数量不足、形式单一、品质不高三个方面。有些社区养老服务设施匮乏；部分社区缺乏文体娱乐服务设施，居民的基本生活虽得到保障，但对美好生活的追求仍未得到满足；较多社区缺乏高品质医疗服务，居民渴望社区卫生服务中心的医疗水平能有进一步提升。此外，不同社区存在人口结构差异，不同年龄、收入的群体对社区公共服务设施的需求不同，而现有的社区规划很难兼顾到每一个群体的需求，存在供需结构失衡的问题。

（二）支撑部门层面——治理主体定位不清且权责不明

社区生活圈规划着眼于基础服务设施建设，需要各行政主体在其职权范围内发挥职能，而不是某一单一行政主体的职责。而当前治理主体定位不清，各级主体的职责、任务缺乏指引和抓手，容易造成各部门相互推诿责任，权不明，责不分，社区生活圈规划难以落实。在治理角色错位的同时，政府过多地干预基层群众性自治组织，使得一些社区的居委会承担了大量原本属于政府部门的工作，加之各个社区的基本情况、人口结构有所不同，统一的考评机制使居委会的工作开展起来力不从心、疲于应付，无法真正提升社区居民的幸福感、归属感以及对居委会工作的认同感。

（三）社会参与层面——居民与第三方组织参与消极被动且渠道不畅

居民是社区生活圈规划的核心，居民的真实需求是生活圈规划的导向，而实践中居民对生活圈规划的参与度却不高。传统的自上而下管理模式导致居民难以发挥自身作用，大多居民缺乏参与的主动性和参与意识，在参与途径方面也存在形式单一、渠道不畅等问题。第三方社会组织如一些相对独立的非盈利组织、公益组织等的参与也有利于社区建设取得更好成果，然而目前第三方社会组织仍未和社区规划建设有效融合，没有相对专业的技术支撑来推动该政策的落实。

三“15分钟社区生活圈”优化路径

（一）完善社区公共基础服务设施

首先，建立基本公共服务设施的配置标准，明晰各类人群需求共性，结合基础保障类和品质提升类设施，建立基本公共服务设施的配置标准，确保设施供给的有效性。然后，基于人口结构差异化配置社区服务，开展所在地区的人口结构调查，根据不同社区人口结构和需求，有针对性地配置服务设施。最后，探索共享机制，提升社区资源利用率。不同年龄群体在使用设施时间上的差异性能够提供设施灵活共享的解决方案，这要求规划编制对设施的配置和利用增加时间维度的考虑，通过对设施使用规律进行统筹性把握后，对其不同时间段的功能分配进行规划。

（二）支撑部门需要加强完善与合作

一方面，要完善生活圈工作组织框架。市级规划管理部门主要承担政策和标准制定的工作，负责编制全市生活圈规划导则及行动指引，明确基本导向和要求；区政府及规划管理部门负责搭建工作队伍，包括管理部门、专业技术人员、社会组织与新闻媒体等，负责落实重大项目的资金；街道办事处作为最基层的具有资源配置和行政管理权利的政府派出机构，负责组织本行政辖区内的力量，同时落实小微项目的资金；居委会充分发挥对所在地区范围的居民和环境熟悉了解的优势，承担更为具体的居民组织工作。另一方面，要充分发挥居委会的职能。要提高居委会的能动性，要求内部权责分工明确，责任落到实处；必要时增加居委会资源；创新居委会管理模式，利用现代技术，建立适合自己社区的管理模式；加强居委会与居民的联系，发挥出居委会上传下达的职能。

（三）提高社会参与度

生活圈的规划和实施工作强调的是社区治理，需要更大程度地发挥社区居民的能动性。要充分发挥居民对社区较为熟悉的优势，在社区规划和建设中重视激发居民的积极性，使其全方位、全过程地参与到工作中并贡献智慧，其中尤为强调规划编制前期的出谋划策及参与中后期的方案决策，深化民众对社交生活圈规划知识的认知。社会组织在社区治理中发挥的作用日渐凸显，社会组织可通过支持型的方式介入到社区环境品质提升的过程中，承担资金筹措、规划师委托与社区居民组织等一系列工作。

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