最新《欧盟举报指令》大幅完善举报者保护制度

　　李  飞

对公司等组织的内部人员来说，及时而精准地发现组织内部的违法行为具有无与伦比的信息优势。针对不同的情形，由组织内部人员通过举报将有关的违法行为按一定的程序在一定范围内予以揭发，可以有效地预防违法后果的扩大并尽可能挽回相关组织的声誉。因此，各国的举报立法往往既注重举报程序方面的法制建设，又强调对举报者提供特别的法律保护与激励措施，并以后者作为重点对待。鉴于欧盟诸国长期以来在举报立法方面缺乏协调且存在短板，尤其是保护举报者的机制明显不足，2019年12月份，一则向举报违反欧盟法的人提供保护的《欧盟举报指令》（EU Whistleblowing Di-rective）在欧盟生效。可以预见，该指令对我国建立专门的举报制度，完善公司及各类组织的治理具有参考价值。

欧盟的所有公司，无论大小，都要求确保举报者受到保护，以免受到任何形式的报复。此外，雇员在五十人及以上的欧盟范围内的公司及大部分公共事业企业有义务设置内部举报及后续机制，使雇员和某些其他个体就其关切的问题有渠道进行举报（《举报指令》第8[3]条与第8[9]条）。通过风险评估，各成员国的立法可以将这一义务的主体扩大至五十个雇员以下的公司（《举报指令》第8[7]条）。

1.目的

举报指令的主要目的是保护依《举报指令》的有关规定举报了违法行为的举报者。公司不允许对举报者做出与工作相关的现实的、威胁性的抑或尝试性的等任何形式的报复（《举报指令》第19条）。因此，欧盟各成员国的立法在落实《举报指令》时就需要确保举报者不受到诸如终止雇佣关系、升职或加薪无望、不公正的否定性业绩考核、调岗、骚扰或歧视等不合理对待。各成员国的立法应当将受保护的主体扩大至与举报者相关联的第三方，比如，同样受到与工作相关的报复的举报者的同事或者亲属（《举报指令》第4[4][b]条）。

各成员国的立法向举报者提供保护需满足以下条件：其一，举报者有合理的理由相信其举报的涉嫌违法行为相关的信息在举报时是真实的，且举报者使用了《举报指令》预见到的举报渠道（《举报指令》第6[1]条）。例如，举报人如果有合理的理由相信举报涉及的信息对揭发违法行为乃属必不可少，其将不会被认为违反了保守秘密的义务。同理，如果举报者有合理的根据相信举报的信息涉及到指令涵盖的任何领域，哪怕事实上与这些领域无涉，举报者仍然受到保护。

2.受保护的相关领域

目前，各欧洲数据保护当局采取的立场是，举报制度必须被限制在某些被允许的领域。比如，德国数据保护当局于2019年1月再次确认，只有当举报涉及的到如下任一领域时才可能会为举报制度所容纳：金融事务（如诈骗、内部会计控制、审计事务、腐败与贿赂、银行与金融犯罪、内幕交易）、侵犯人权以及环境问题。欧洲的其他数据保护当局也确立了类似的限制。在这些受保护的领域之外的所有其他案件中，举报要么不被允许，要么被要求根据数据保护法进行个案评价。

相比之下，举报指令规定的举报可发挥作用的领域更加广泛。举报指令列举了各类欧盟条例和指令中的政府采购、金融服务、产品与市场、洗钱与恐怖主义融资的防范、产品安全与合规、交通安全、环境保护、放射保护与核安全、食品安全、动物健康与福利、公共健康、消费者保护、隐私与个人数据保护、网络安全与信息系统等领域。从而，对涉嫌违反这些相关的欧盟条例与指令（包括为落实指令而制定的成员国的法律）的行为进行举报的举报者应当受到保护。此外，举报指令也对损害欧盟金融利益的违法行为及与内部市场相关的违法行为（包括违反欧盟竞争法、国家援助法或者公司税法）的举报予以保护（举报指令第2条）。

3.新的举报体系

各成员国为落实举报指令制定的国内法须要求公司设置的内部举报及调查机制具备如下重要特征：

（1）公司有义务设置举报机制并提供给全体雇员使用；

（2）举报制度也可适用于个体经营者、实习生、求职者、股东以及承包商、分承包商和供应商。对后面这些机构来说，保护举报者的措施也扩张适用于这些举报者。

（3）举报机制可以由公司内部的一个人或者一个部门负责运作，也可以由公司聘任的外部服务机构来负责。

（4）举报机制必须以一种安全的方式来设计、建立与运作，以确保举报者以及举报中提到的第三方的保密性。并且，未经授权的雇员决不允许接触举报系统。

（5）内部举报机制必须使书面举报（例如，通过邮寄信件、有形的意见箱或者线上平台）和（或）口头举报（通过电话或其它语音信息传送系统）可行。举报者也有权要求面对面地进行举报。

（6）通常，公司有义务在收到举报之日起七日内通知收悉该举报，并在通知之日起三个月内做出回应并采取后续行动。

4.可行的举报渠道

举报指令推荐了一条建议规范与等级顺位相结合的“三步走”的举报渠道。这与此前在欧盟委员会的草稿中拟定的明确的等级顺位相比，有所退让。

（1）内部举报

鼓励举报者首先借助内部渠道向公司举报违法行为（举报指令第7条）

（2）外部举报

在内部举报之后，或者在未事先进行内部举报的情况下，举报者可以直接向执法部门或有权机关举报（举报指令第10条）。

（3）公开曝光

如果执法部门或有权机关不采取足够的措施，举报者可以转而寻求公开曝光（举报指令第15条）。

如果举报者希望立即通知公众，举报指令第15（1）（b）条规定了一些举报者得到保护的条件，比如，举报者必须有合理的根据相信违法行为可能构成对公共利益紧急的或显而易见的危害，比如处于危及情形或存在不可逆的损害的危险；又如，举报者必须有合理的根据相信有遭受报复的风险，抑或外部举报后违法行为问题被有效解决的可能性很低（例如，证据被隐匿或被销毁，或主管机关与违法者相勾结或参与其间）。

（作者系南开大学法学院副教授）

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