地方人大常委会如何行使法定职责

　　朱应平

□对于有立法权的地方人大常委会来说，充分行使好地方性法规制定权，将统筹发展的精神纳入地方性法规是推进统筹发展的重要途径。一种是在地方性法规中有集中的体现；还有就是一般非专门突发事件应对类的地方性法规中规定。

□重大事项决定权是地方人大常委会的重要职权，就疫情防控和经济社会统筹发展作出规定，是地方人大落实中央政策的重要渠道。目前这方面的内容还不多，建议地方人大常委会结合本地实际情况作出一些重要的决定。

□对政府及其工作部门工作进行监督是宪法法律赋予人大及其常委会的重要职权职责，通过加强对政府及其工作部门的监督，确保统筹发展工作，是重要的渠道。新冠肺炎疫情发生期间，全国人大法工委多次宣传法律和政策、解答公众疑难、指导地方人大工作。地方人大及其常委会也可以、应当借鉴。

当前党中央和习近平总书记提出了要统筹疫情防控和经济社会发展的工作指导方针，人大常委会应当在此方面发挥积极的作用，通过有效行使各项法定职责和法定途径，确保党中央的方针政策得到贯彻。

依法有效行使好立法权

我国宪法为做好疫情防控和经济社会发展统筹发展提供了依据。宪法第21条规定，国家发展医疗卫生事业，开展群众性的卫生活动，保护人民健康的政策和任务。同时宪法规定了五大文明建设的建设目标，规定了公民享有广泛的权利，还明确了国家机关在各方面的职权职责。统筹推进二者发展是贯彻宪法精神的需要。宪法和法律规定了地方人大常委会负有保证宪法和法律在本行政区域贯彻和遵守的义务。

对于有立法权的地方人大常委会来说，充分行使好地方性法规制定权，将统筹发展的精神纳入地方性法规是推进统筹发展的重要途径。在这方面，各地人大常委会都作出了不少工作。一种是在地方性法规中有集中的体现。这特别表现在实施《突发事件应对法》的地方性法规中。如《安徽省突发事件应对条例》第五章“恢复与重建”规定的相关内容。第35条规定，突发事件发生地或者受影响地区的县级以上人民政府应当科学编制恢复与重建规划，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置、基础设施恢复等工作计划并组织实施。突发事件发生地人民政府对受影响较大的地区和行业，应当依法给予费用减免、贷款贴息、财政转移支付等政策扶持，以及物资、人力、技术方面的支持；开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的，上一级人民政府应当根据情况提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供必要的支援。这一规定体现了统筹发展的立法方针。

还有就是一般非专门突发事件应对类的地方性法规中规定。如2020年3月27日，安徽省人大常委会审议通过了《安徽省中医药条例》。该条例把习近平总书记系列讲话和中央全面深化改革委员会有关中医药传承创新发展有关文件精神加以立法确认，注重发挥中医药在突发公共卫生事件、预防保健中的作用（第21-23条）。特别是在这次新冠肺炎疫情防控工作中，中医药深度介入、全程参与救治患者，取得了显著效果，为提高治愈率、降低病死率、打赢疫情防控阻击战发挥了重要作用，《条例》据此强化了相关内容。

上海市人大常委会2020年6月18日修订通过《上海市促进中小企业发展条例》则将疫情防控和企业的发展统筹考虑。第55条规定，本市建立中小企业应急援助机制。发生自然灾害、公共卫生事件等突发事件或者其他影响中小企业生产经营的重大事件时，市经济信息化部门、区中小企业工作部门应当协调相关部门采取措施，积极做好中小企业应急援助工作。对受前述突发事件、重大事件影响较大的中小企业，市、区人民政府及其有关部门应当出台有针对性的政策措施，在稳定就业、融资纾困、房租减免、资金支持等方面加大力度，减轻企业负担，并就不可抗力免责、灵活用工等法律问题及时向有需求的企业提供指导，帮助企业恢复正常的生产经营活动。对参加突发事件应急救援和处置的中小企业，市、区人民政府及其有关部门应当按照规定给予奖励、补助和补偿。这一规定具有很强的针对性，直接在具体涉及中小企业发展中将中央的政策加以法治化。

重大事项决定权的运用

重大事项决定权是地方人大常委会的重要职权。就疫情防控和经济社会统筹发展作出规定，是地方人大落实中央政策的重要渠道。

2020年2月8日江苏省人大常委会作出《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》；2月9日，安徽省人大常委会《关于依法全力做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》对政策作了更加具体明确的规定；2月18日石家庄市人大常委会作出《关于统筹做好新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作的决定》；2月27日太原市人大常委会作出《关于统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作的决定》；3月4日青岛市黄岛区（西海岸新区）人大常委会作出《关于发挥人大职能作用统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展的意见》等，都体现了统筹发展的方针。这些决定虽然还不是正式的地方性法规，但实际上发挥了地方性法规的作用。

目前这方面的内容还不多，建议地方人大常委会结合本地实际情况作出一些重要的决定。如2020年2月7日上海市人民政府发布《上海市全力防控疫情支持服务企业平稳健康发展的若干政策措施》，这是一个全方位保护企业的政策。主要内容包括：其一，全力支持企业抗击疫情；其二，切实为各类企业减轻负担；其三，加大金融助企纾困力度；其四，着力做好援企稳岗工作；其五，有序促进企业复工复产；其六，优化为企服务营商环境。这个政策性文件相关内容最好由上海市人大常委会上升为《决定》。

加强监督促使统筹发展工作

对政府及其工作部门工作进行监督是宪法法律赋予人大及其常委会的重要职权职责，通过加强对政府及其工作部门的监督，确保统筹发展工作，是重要的渠道。

一些地方人大常委会积极开展此项工作。5月12日至15日，江苏省人大常委会开会听取了省政府《关于我省统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作情况的报告》，审议并作出了《关于我省统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作情况报告的审议意见》。常委会组成人员对省政府的报告表示赞成，对省人大教科文卫委的调研报告给予肯定，同时对进一步做好统筹推进疫情防控和经济社会发展工作提出意见和建议。

江苏省人大常委会积极监督指导政府的统筹发展工作具有及时性、创新性特点。我们认为，人大常委会不要满足于审议政府工作报告并作出审议意见，还要根据情况作出决定或者将其纳入相关地方性法规之中，以更好地为地方开展统筹发展工作提供依据。

通过解惑推动统筹发展工作

新冠肺炎疫情发生期间，全国人大法工委多次宣传法律和政策、解答公众疑难、指导地方人大工作。地方人大及其常委会也可以、应当借鉴。

全国人大常委会法工委多次就社会热点问题，如何依法统筹推进疫情防控和经济社会发展作出回应。如3月6日，全国人大常委会法制工作委员会有关部门负责人就如何依法统筹推进疫情防控和经济社会发展作出回应。涉及的问题包括：疫情期间，人大职权如何行使；妨害疫情防控，如何正确适用刑法；如何彻底禁止非法猎捕、交易、食用野生动物；制售假口罩“发国难财”，如何依法打击；加快疫苗临床使用，法律规定了哪些方法；促进中医药发展，法律如何发力；帮助中小企业走出困境，有哪些针对性规定？地方人大常委会法工委等工作机构等也可以、应当借鉴这些做法。这些做法不仅可以缓解社会公众的紧张和困惑，也可以大力宣传贯彻法律法规。多年来我国地方人大常委会很少解释地方性法规，从而影响了地方性法规及时有效地实施。在疫情防控常态化情况下，地方人大常委会法工委等机构，就统筹发展问题，通过接受媒体提问，回答公众疑难，可以及时宣传法律法规，促进法律法规的实施，增强全社会公众的法治意识。

除了上述途径以外，地方人大常委会还可以通过行使好人事任免权和监督权、组织和安排人大代表和委员积极参与视察等多种活动形式，以推动疫情防控和经济社会统筹发展的工作，从而更好地促进各项事业正常有序地发展。

（作者系华东政法大学教授、博士生导师）

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